城市規劃與公共政策，兩者之間在我國長(cháng)期以來(lái)并無(wú)多少關(guān)聯(lián)。這種狀況在快速城市化及體制轉軌加速推進(jìn)的背景下出現變化。近年來(lái)，不少城市開(kāi)始出現城市規劃向公共政策的轉型?？梢哉f(shuō)，從單純的技術(shù)規范轉向公共政策，正在成為改革開(kāi)放以來(lái)我國城市規劃的根本性變革。

　　轉向

　　自上世紀60年代以來(lái)，西方城市規劃大體經(jīng)歷了從“關(guān)注物質(zhì)空間”向“關(guān)注社會(huì )經(jīng)濟”再向“作為公共政策”的轉化過(guò)程。

　　我國的城市規劃也經(jīng)歷了從“純粹的物質(zhì)工程設計的技術(shù)工具”向“獨立的行政職能”進(jìn)而向“綜合空間政策”的演進(jìn)過(guò)程，同樣呈現從單純的技術(shù)規范轉向公共政策的趨勢。

　　這是因為，城市規劃常常涉及公眾利益，規劃決策通常涉及巨額資金投入并對財政稅收產(chǎn)生巨大影響，其內容涵蓋城市發(fā)展的所有方面，因而，成為城市其他各項政策的起點(diǎn)和最終歸結。

　　這就要求城市規劃遵循公共政策在解決公共問(wèn)題、維護公共利益過(guò)程中所遵從的社會(huì )公正等基本價(jià)值取向，在公眾廣泛、有序參與的基礎上，以規劃特有的技術(shù)手段引導和約束相關(guān)利益主體行為，協(xié)調和兼顧不同利益訴求，從而有效配置城市公共資源，確保城市市民共同分享城市發(fā)展的整體利益、公共利益和長(cháng)遠利益。

　　從公共政策角度來(lái)說(shuō)，城市規劃實(shí)際上就是為解決城市公共問(wèn)題和協(xié)調城市公共利益，滿(mǎn)足廣大市民均等化公共服務(wù)需求，由政府及其他相關(guān)利益主體共同協(xié)商所形成的、由政府強制保障實(shí)施的空間使用政策。

　　從實(shí)踐層面看，城市規劃轉向公共政策，是應對各種挑戰的大膽探索和有益嘗試，最終得到了法律上的保障。

　　改革開(kāi)放以來(lái)的快速城市化和體制轉軌，不但為城市規劃帶來(lái)豐富的實(shí)踐機會(huì )，也對城市規劃的政策導向和運作模式產(chǎn)生沖擊。例如，在城鎮化水平從1978年的17.9%提升到2007年的44.9%、年均增長(cháng)約0.9個(gè)百分點(diǎn)、近年提高到1.4個(gè)百分點(diǎn)的背景下，各個(gè)城市普遍面臨用水、土地、環(huán)境、能源等資源短缺現狀，而過(guò)渡擁入的人口則從反向對城市發(fā)展產(chǎn)生嚴重制約，于是城市規劃不得不在資源緊約束條件下對城市化模式、城市發(fā)展目標、城市空間布局進(jìn)行技術(shù)性安排；同樣，隨著(zhù)政府職能從經(jīng)濟建設型向公共服務(wù)型轉化，如何為廣大市民提供城市公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，如何適應外部條件變化和城市發(fā)展需要而及時(shí)修訂城市目標及定位、功能分區、土地利用性質(zhì)、建筑強度以及調整城市更新，顯然會(huì )對逐漸建立起來(lái)的新型城市規劃體制帶來(lái)不小的挑戰。

　　正是在快速城市化和體制轉軌交織作用下，城市規劃部門(mén)根據日益開(kāi)放的區域視角來(lái)確立城市的發(fā)展目標、發(fā)展定位，分析城市所面臨的市場(chǎng)空間以及可資利用的發(fā)展資源，強調和重視規劃的實(shí)施性。這就使得城市規劃這一傳統上具有顯著(zhù)技術(shù)規范特色的空間配置手段逐漸轉向公共政策，開(kāi)始發(fā)揮出以公共空間配置為特色的公共政策作用。

　　這些探索和嘗試，最終大都形成為部門(mén)性法規甚至專(zhuān)項法律，從而使城市規劃轉向公共政策得到法律上的保障。

　　完善

　　隨著(zhù)城市規劃轉向公共政策，構建和完善與公共政策相適應的城市規劃體制成為未來(lái)我國城市規劃領(lǐng)域創(chuàng )新的重要方向。要真正發(fā)揮公共政策作用甚至引領(lǐng)性作用，城市規劃還需要在內外兩大方面進(jìn)一步完善。

　　外部方面主要是合理處理與城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、城市土地利用規劃等規劃之間的關(guān)系。目前我國各個(gè)城市范圍內均存在多種規劃，既源自多門(mén)，又相互滲透。以綜合性規劃為例，城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃在原有優(yōu)勢基礎上開(kāi)始向完善發(fā)展目標和強化空間指導方面發(fā)展，如5年期規劃延長(cháng)到10年甚至更長(cháng)時(shí)段，在規劃內容上除增加空間內容外，還開(kāi)始編制主體功能區規劃；城市總體規劃則在原有規劃體系和強化空間資源配置及管制作用的基礎上，開(kāi)始注重政策內容的制定以及建設項目的統籌，既強化規劃的綜合性和戰略性，又重視實(shí)際操作性，開(kāi)始編制近期建設規劃和年度實(shí)施計劃；土地利用規劃也在土地資源開(kāi)發(fā)、利用、整治、保護進(jìn)行總體部署的基礎上，強化其綜合性和戰略性作用。

　　由于三大規劃分屬不同職能部門(mén)主導，盡管規劃之間各自滲透，但在體制上仍各負其責、各自為主，相互銜接不夠，綜合性的城市規劃體系和統一的實(shí)施機制尚未真正建立起來(lái)。這就需要在行政體制改革不斷深化的背景下，按照探索建立職能有機統一的大部門(mén)體制的基本思路，以綜合配套改革方式，在城市層面內整合規劃資源，探索和建立綜合性的城市規劃體系和實(shí)施機制。

　　內部方面可以從明確公共管理角色等幾個(gè)方面推進(jìn)。（1）進(jìn)一步明確城市規劃在城市公共管理中的角色定位，重點(diǎn)關(guān)注城市公共產(chǎn)品的提供以及協(xié)調城市各利益主體關(guān)系，保障城市公共利益，消除城市建設中的市場(chǎng)失靈現象；（2）以城市規劃委員會(huì )為重點(diǎn)完善公眾參與機制，真正體現城市規劃作為公共政策的開(kāi)放性、透明度和參與性；（3）以法定圖則修訂為突破口完善規劃動(dòng)態(tài)調整機制，從兼顧程序剛性與具體內容彈性出發(fā)，在保證法定圖則編制和修訂程序的前提下，根據城市更新改造的客觀(guān)需要，改變單一地塊修訂圖則的現行做法，以城市功能區為單位統一集中修訂和調整城市功能區（老城區）的法定圖則；（4）以近期和年度建設規劃為核心，把宏觀(guān)層面的戰略規劃有效地轉化為指導五年進(jìn)而細化為年度發(fā)展計劃，強化規劃作為公共政策的實(shí)施機制和保障措施。（作者系綜合開(kāi)發(fā)研究院副院長(cháng)、研究員。)