為濕地保護提供法制保障??《武漢市濕地自然保護區條例》若干亮點(diǎn)解讀

　　2010年2月2日，是第14個(gè)“世界濕地日”，今年的主題是“濕地、生物多樣性與氣候變化”。作為武漢市“世界濕地日”宣傳活動(dòng)的“重頭戲”，《武漢市濕地自然保護區條例》同日在《長(cháng)江日報》上全文公布，并于2010年3月1日起施行。這樣一部涉及面廣、具有地方特色的法規，在促進(jìn)我市“兩型社會(huì )”建設中的作用如何，引來(lái)社會(huì )的關(guān)注。

　　不抵觸與有特色

　　“不抵觸”是地方立法的一項基本原則，“有特色”是地方立法的靈魂。正確處理好兩者的關(guān)系，地方立法的質(zhì)量才會(huì )有保障。

　　從濕地保護的立法現狀來(lái)看，目前國家尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的濕地保護方面的綜合性法律法規，現有的多部法律法規雖然涉及到與濕地資源有關(guān)的問(wèn)題，比如環(huán)境保護法、森林法、野生動(dòng)物保護法、自然保護區條例等，但是存在著(zhù)概念不統一、有些具體規定不一致以及與生態(tài)環(huán)境保護的發(fā)展需要不適應等問(wèn)題。因此，在《武漢市濕地保護區條例》制定過(guò)程中，在管理體制的設置、保護區的建立以及分區管理等一些重要內容的規定方面，嚴格按照國務(wù)院的自然保護區條例和省政府的有關(guān)規章的規定不與上位法相抵觸。如條例（草案）中曾規定保護區分為國家級、省級、市級和區級，但上位法關(guān)于保護區的劃分只規定到市（縣）級，因此經(jīng)過(guò)認真研究后及時(shí)作出修改，刪去了建立區級保護區的有關(guān)內容。

　　為了突出地方性法規的特色，條例在保證地方立法具體內容合法性的基礎上，作出了一些富有創(chuàng )意的規范。比如，針對我市濕地資源現狀和保護實(shí)際，考慮到濕地系統的構成要素眾多，濕地的權屬和管理涉及多個(gè)部門(mén)，對我市濕地保護進(jìn)行全面立法的時(shí)機還不成熟，條例在適用范圍的規定上，將我市現有的五個(gè)濕地自然保護區以及以后依法成立的濕地自然保護區作為調整對象，這與外地就某一個(gè)濕地自然保護區進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法或者對濕地保護進(jìn)行全面立法有所區別，這種做法在目前的地方立法中尚屬首創(chuàng )，既妥善解決了有關(guān)管理部門(mén)職責交叉的問(wèn)題，又增強了執法的可操作性；既突出了法規的針對性，又體現了立法的前瞻性。

　　保護與利用

　　長(cháng)期以來(lái)對濕地的不正確認識和對濕地利用的片面理解，以及由此產(chǎn)生的不合理的政策導向和經(jīng)濟利益驅動(dòng)下的短視行為，是導致濕地資源得不到有效保護的主要原因。因此，條例把處理好濕地資源保護和利用的關(guān)系，充分調動(dòng)各級政府和部門(mén)保護濕地的積極性作為主體宗旨，并突出了法規在實(shí)施過(guò)程中的可操作性。

　　條例明確了以保護為本的指導思想，堅持在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護，以嚴格保護來(lái)規范利用行為，以科學(xué)利用來(lái)鞏固保護成果，把濕地保護納入可持續發(fā)展道路。比如，在資源保護的規定方面，條例堅持全面保護、從嚴保護、科學(xué)保護的原則，從明確日常管理機構的設立及職責、明確保護區的功能區域劃分、明確保護區內的一般性禁止行為規范以及明確相關(guān)保護工作機制等四個(gè)方面對保護區內的濕地資源的保護進(jìn)行了系統規定。在資源利用的規定方面，條例堅持科學(xué)利用、持續發(fā)展的原則，根據上位法關(guān)于核心區、緩沖區和實(shí)驗區的保護要求，有區別地加以規定。一是規定市、區人民政府應當建立保護區生態(tài)效益補償機制，對因保護濕地資源需要而受到經(jīng)濟損失的原有居民和單位，依法給予補償。二是對核心區、緩沖區和實(shí)驗區這三個(gè)功能區域內的行為規范分別作了規定，并且對核心區內原有居民遷出后的安置問(wèn)題作了原則規定。三是對開(kāi)墾濕地、燒荒、采砂等嚴重破壞濕地的行為作了禁止性規定。

　　應急與長(cháng)效

　　由于保護區內濕地資源的多樣性和特有性，以及每個(gè)保護對象的生態(tài)、進(jìn)化過(guò)程都不一樣，因此采取一些應急保護措施對于及時(shí)恢復被破壞的濕地生態(tài)功能、妥善處理好各類(lèi)突發(fā)事件具有積極的作用。但是要想提高濕地保護效率、實(shí)現濕地資源保護的可持續發(fā)展，必須把建立長(cháng)效保護機制作為保護工作的重中之重。

　　在應急保護管理措施規定方面，一是規定了政府及其有關(guān)主管部門(mén)的職責，如在保護區內建設維護生態(tài)環(huán)境的基礎設施、對保護區生態(tài)環(huán)境構成侵害的行為及時(shí)采取措施予以制止等；二是規定了保護區管理機構的職責，如對生病、受傷、擱淺或者被困的野生動(dòng)物及時(shí)實(shí)施緊急救護、對保護區內發(fā)生的突發(fā)事件采取相應的應急處置措施等。在長(cháng)效保護管理措施規定方面，一是要求市、區人民政府加強對保護區保護工作的領(lǐng)導，建立保護工作協(xié)調機制，將保護區保護工作納入本地區國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃；二是要求保護區所在地的區人民政府制定科學(xué)的濕地保護規劃，報市人民政府批準后組織實(shí)施；三是要求有關(guān)部門(mén)和管理機構應當在保護區內建立物種適時(shí)監測體系、野生動(dòng)物疫病和植物病蟲(chóng)害預防監測機制，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境監測，并對保護區的生態(tài)功能定期進(jìn)行評價(jià)。

　　原則性與靈活性

　　在法律責任的設定上，條例既充分考慮到濕地保護的實(shí)際需要，又堅持嚴寬結合、過(guò)罰相當的原則；既嚴格按照法律、行政法規的有關(guān)規定設定行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度，又堅持從本地區實(shí)際出發(fā)，創(chuàng )制性地設置了一些處罰條款。

　　在對以挖塘、填埋等方式破壞濕地的行為設定處罰規定上，考慮到這類(lèi)行為對濕地資源的破壞非常嚴重，而且恢復起來(lái)難度很大，因此條例堅持從嚴處罰，設定了五萬(wàn)元的處罰上限；在對撿拾鳥(niǎo)蛋的行為設定處罰規定上，由于在實(shí)際生活過(guò)程中，既有保護區原居民在生產(chǎn)生活過(guò)程中撿拾鳥(niǎo)蛋的情形，也有偶爾撿拾或為了謀取非法利益而有規模的撿拾以及收售鳥(niǎo)蛋的情形，因而條例根據違法情形的不同設定了兩個(gè)不同的處罰幅度，視撿拾鳥(niǎo)蛋的數量、種類(lèi)及違法主觀(guān)意圖不同來(lái)區別處罰。同時(shí)考慮到在行政執法過(guò)程中，有關(guān)當事人拒不執行處罰決定的情況時(shí)有發(fā)生，為了增強行政處罰的實(shí)效性和針對性，確保被破壞的濕地資源能夠得到及時(shí)有效的恢復，條例規定如果當事人拒不恢復或者恢復不符合國家有關(guān)規定的，由林業(yè)主管部門(mén)組織代為恢復，所需的恢復費用由當事人承擔。