問(wèn)題二

　　哪些主體可提起訴訟？

　　原告主體資格是確立公益訴訟制度首要的、核心的問(wèn)題。從公益訴訟的目的和性質(zhì)看，似乎不應該進(jìn)行過(guò)于嚴格地限制，但是為了避免濫訴，需要對當事人的主體資格進(jìn)行一定的界定、限制。

　　公益訴訟在世界各國司法實(shí)踐中一個(gè)最突出的問(wèn)題就是訴權濫用。早期各國法律無(wú)一例外都對起訴人資格作了嚴格的限制，即起訴之人必須是有直接利害關(guān)系的人。后來(lái)隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展，這種嚴格的限制顯然已不能滿(mǎn)足訴權的充分發(fā)揮，起訴資格的放寬在各國已成趨勢。也正是這種資格的放寬，使公益訴訟人參與訴訟成為可能。

　　立法第一次審議稿中的規定。全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )于2011年10月24日在第十一屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第二十三次會(huì )議上提交的《中華人民共和國民事訴訟法修正案(草案)》第八條為:增加一條，作為第五十五條:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會(huì )公共利益的行為，有關(guān)機關(guān)、社會(huì )團體可以向人民法院提起訴訟。”這一稿的要點(diǎn)體現在三個(gè)方面:一是案件范圍采取列舉加概括的開(kāi)放形式；二是在起訴主體上限定為有關(guān)機關(guān)和有關(guān)社會(huì )團體；三是這一條規定在“當事人”章節中。

　　立法第二次審議稿中的規定。全國人大法律委員會(huì )于2012年4月24日向全國人大常務(wù)委員會(huì )提交的《中華人民共和國民事訴訟法修正案(草案)》第九條為:增加一條，作為第五十五條:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會(huì )公共利益的行為，法律規定的機關(guān)和有關(guān)社會(huì )團體可以向人民法院提起訴訟。”立法第二次審議稿，相比前稿，在起訴主體上做了進(jìn)一步限縮，僅限于法定的兩類(lèi)主體:法律規定的機關(guān)、法律規定的有關(guān)社會(huì )團體。這樣規定的目的是使公益訴訟在我國適度開(kāi)展，有序進(jìn)行。

　　立法第三次審議稿中的規定。在上常委會(huì )之前的法律委員會(huì )上，法工委提交的修改草案寫(xiě)的是“法律規定的機關(guān)和有關(guān)社會(huì )組織”。請注意，這一稿將第二稿中的“有關(guān)社會(huì )團體”修改為“有關(guān)社會(huì )組織”，目的是適度放寬范圍，因為“有關(guān)社會(huì )組織”的范圍比“有關(guān)社會(huì )團體”的范圍要寬泛。這一修改在法律委員會(huì )上引發(fā)了熱烈的討論，結果將“有關(guān)社會(huì )組織”修改為“有關(guān)組織”。提請常委會(huì )審議的第三次審議稿采納了這個(gè)意見(jiàn)，直到通過(guò)。“有關(guān)組織”比“有關(guān)社會(huì )組織”的范圍更寬泛，這充分體現了立法機關(guān)的開(kāi)明和進(jìn)步。對于新民事訴訟法第五十五條“法律規定的”這個(gè)定語(yǔ)的理解，肯定是限定了“機關(guān)”。對于其是否也限定了“有關(guān)組織”，可以作這樣的理解，但也可以進(jìn)行研究。符合這一規定的主體提起公益訴訟，不受一般起訴條件即民事訴訟法第一百一十九條第一項規定的“與本案有直接利害關(guān)系”的限制。對于“機關(guān)”和“有關(guān)組織”提起公益訴訟的主體資格應當有規范可依。比如，《環(huán)境保護法》的修改已經(jīng)進(jìn)行了一審，對于哪些機關(guān)和組織可以成為公益訴訟的主體應在修改時(shí)統籌考慮。

　　問(wèn)題三

　　案件范圍如何設定？

　　目前，損害社會(huì )公共利益的突出問(wèn)題:一是通過(guò)非法手段侵害、破壞、浪費公有資產(chǎn)，特別是國有資產(chǎn)嚴重流失等事件層出不窮，數額越來(lái)越大；二是壟斷、限制競爭、不正當競爭、侵犯消費者權益，價(jià)格違法等公益違法行為；三是環(huán)境污染等各類(lèi)公害事件。

　　新民事訴訟法第五十五條采取不完全列舉的方式，將污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益兩類(lèi)突出的侵害社會(huì )公共利益行為納入公益訴訟范圍，并加以“損害社會(huì )公共利益的行為”這一概括形式予以補充，確定了較為明晰、完整的公益訴訟案件范圍。這不僅對社會(huì )各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題做出了積極回應，也為司法機關(guān)在法律實(shí)施過(guò)程中不斷完善公益訴訟制度留有余地，可操作性較強。

　　在審判實(shí)踐中，確定公益訴訟的案件范圍需要注意以下兩個(gè)問(wèn)題:一是只有污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益的行為損害公共利益時(shí)，才可基于維護社會(huì )公共利益提起公益訴訟。如果污染環(huán)境、侵害消費者合法權益的行為涉及某些個(gè)體的利益，基于維護個(gè)體利益提起的訴訟，則不屬于本條公益訴訟的范圍，而屬于一般普通民事訴訟即私益訴訟。二是可以提起民事公益訴訟的案件包括但不限于“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費者合法權益”兩類(lèi)案件，其他社會(huì )公共利益受到侵害的，如國有資產(chǎn)的侵害、不正當競爭的侵害亦可根據這條規定救濟。