就地城鎮化是不明智的

　　記者：關(guān)于城市化對中國未來(lái)經(jīng)濟的推動(dòng)力，中國有很多爭論。一些人從固定資產(chǎn)投資和消費需求的增長(cháng)等出發(fā)，認為城市化是中國未來(lái)經(jīng)濟的最大動(dòng)力之一。一些人則從目前中國農村已剩的為數不多的剩余勞動(dòng)力出發(fā)，認為中國的城市化已經(jīng)差不多進(jìn)行到尾聲。你怎么看？

　　亨德森：我不認為中國的城市化已經(jīng)到尾聲，但是確實(shí)速度在下降。挑戰還是在未來(lái)。未來(lái)城市的勞動(dòng)力可能沒(méi)有達到你想象的教育水平，特別是，農村人、農民工的孩子接受的教育有些時(shí)候和他們父母一樣不好，這樣是無(wú)法滿(mǎn)足快速增長(cháng)的國家的需要的。

　　我們可以說(shuō)，在過(guò)去20年里，城市化是中國經(jīng)濟的增長(cháng)動(dòng)力。在1990年代那個(gè)時(shí)候，城市化進(jìn)程中的勞動(dòng)力相對獲得較好的教育。那時(shí)的城市化伴隨著(zhù)相對有較高技術(shù)含量的勞動(dòng)力，他們更有生產(chǎn)力。和世界上的其他國家一樣，人力資本的積累將是中國經(jīng)濟發(fā)展的最大推動(dòng)力。

　　中國現在的城市化率大概是50%。在未來(lái)的25年里，中國城市化會(huì )繼續進(jìn)行，城市化率可能達到65%或70%。從事農業(yè)的老人將要退休了，現在農業(yè)大概有3億勞動(dòng)力，在未來(lái)的25年里很減少到1億，甚至更少。農業(yè)會(huì )更加機械化，擁有更高的技術(shù)含量。

　　記者：中國目前的城鎮人口數量，包括了行政區域人為擴大包括進(jìn)去的人口，但是那些被劃為城鎮區域的人口密度并未達到城市的標準。即，中國更多的是土地城市化，而非人口城市化。這導致了很多投資資金和土地資源的浪費。世界上的其他國家城市化進(jìn)程中是否出現過(guò)這種狀況？

　　亨德森：在世界上許多國家，怎樣定義城市，都有一個(gè)議題。有些按行政區域，有些按人口密度，有的結合這兩個(gè)來(lái)定義。在美國，有基本密度，但是我們按行政區域定義城市和鄉村。我們也可以有城市人口住在鄉村行政區域，也有鄉村人口住在城市行政區域。

　　中國的城市對農用土地的擴張，并不獨特，實(shí)際上和許多其他國家一樣。而城市保持在市中心，向周?chē)泥l村擴張某種程度上是受限的。但是，中國有兩點(diǎn)比較復雜，一個(gè)就是糧食安全，擔心城市擴張過(guò)度占有農用土地。二是，城市占用農用土地，而農民沒(méi)有獲得市場(chǎng)價(jià)格的補償。在征用農用土地的成本和之后轉為城市用地的售價(jià)之間差距很大。不是說(shuō)其他國家不存在這種情況，但是中國的情況更普遍。這對農民不好，他們的土地被征用了，而他們得不到充足的補償，找工作也困難。我覺(jué)得中國的情況比較特殊：國家法律允許城市使用農用土地，但不給農民市場(chǎng)價(jià)格補償。

　　記者：就地城鎮化是現在中國城鎮化中的一個(gè)新動(dòng)向，有些人認為這符合中國的國情，有些人認為鄉村沒(méi)有足夠的人口形成一定規模城市，你怎么評價(jià)中國的這個(gè)新政策？

　　亨德森：這是15到20年前的那種城市化政策，就是離開(kāi)農田，不離開(kāi)土地，呆在同一個(gè)地方，本地產(chǎn)業(yè)化。我不認為現在這是一個(gè)可實(shí)現的政策。離開(kāi)土地的年輕人不愿意去臨近的小鎮，他們想去有工作的大城市。在江蘇省，有很多小一些的城市也許可行。因為它們靠近上海，同時(shí)交通網(wǎng)絡(luò )又比較發(fā)達。但是，如果是內地的小城市，這個(gè)就不太可行。

　　現在，鄉村地區的人口正流向城市，鄉村人口聚集在孤立區域形成小城鎮是很不明智的。

　　約束土地分配和城市管理

　　記者：你提到中國的土地使用總體規劃，沒(méi)有法律的力量來(lái)約束土地分配，在發(fā)達國家如何約束土地分配？

　　亨德森：他們通過(guò)"約束區域"（bind zoning），有一個(gè)由規劃者、當地企業(yè)、社區制定的城市規劃，把城市土地劃分成不同用途的區域，有居住區、商業(yè)區、工業(yè)區和混合區域等。這就成為了一個(gè)約束計劃，意味著(zhù)在這些區域擁有土地的人們出售土地時(shí)，要用于劃分區域的用途。比如你擁有一個(gè)房子，沒(méi)有人能夠改變用途，拆掉它建造一個(gè)工廠(chǎng)，那樣會(huì )違反區域規定。此外，有區域委員會(huì )和聽(tīng)證會(huì )。假使我想把我的房子改成工廠(chǎng)，去向區域委員會(huì )表達我的意愿，區域委員會(huì )將組織聽(tīng)證會(huì )，我的鄰居們可能會(huì )抱怨建工廠(chǎng)會(huì )造成交通阻塞、噪音等，他們不想要我改建成工廠(chǎng)。那么，我基本上是建不成工廠(chǎng)的。

　　中國的土地使用很沒(méi)有組織，土地可以用于多種用途。此外，雖然有分配土地用途的計劃，但沒(méi)有人真的按照計劃行事。

　　記者：剛說(shuō)到發(fā)達國家的經(jīng)驗，對中國來(lái)說(shuō)，有可借鑒性么？

　　亨德森：?jiǎn)?wèn)題在于要有一個(gè)有效運作的法律體系。

　　在中國，你有規劃，但是規劃是政府制定的，政府實(shí)際上是跟企業(yè)互動(dòng)，決定一個(gè)新的土地要用于做什么。所以，政府既涉及土地使用規劃又涉及土地使用分配。在政府分配土地用途時(shí)，沒(méi)有任何約束。有時(shí)候雖然有規劃，但他們會(huì )干脆忽視規劃的存在。要對出售土地的機構進(jìn)行約束。應該要遵循規劃，或者說(shuō)應該要有一個(gè)程序，這個(gè)程序可以在某些情況下改變規劃。

　　記者：讓市長(cháng)對市民更負責任，要改變激勵標準，你認為在中國應該設置怎樣的可衡量的政績(jì)評價(jià)標準？

　　亨德森：在美國的體制下，我們投票給市長(cháng)時(shí)，基本上主要看兩點(diǎn)。

　　一是他在提供公共服務(wù)上表現如何，如交通是否管理得好，學(xué)校是否運作良好等等，這些都是首要的。

　　二是看他是否擅長(cháng)給我們的城市帶來(lái)工作機會(huì )，吸引企業(yè)到我們的城市。但是，這是第二位的事情，因為人們認為這些由市場(chǎng)決定，也決定于城市中人們的技能。當然，基礎建設服務(wù)某種程度上也需要市長(cháng)負責。

　　在中國，共產(chǎn)黨在歷史上評判市長(cháng)的表現時(shí)，主要是看增長(cháng)和經(jīng)濟機會(huì )這一方面，忽略了服務(wù)這方面：空氣質(zhì)量、學(xué)校質(zhì)量、犯罪率、交通管理等，某種程度上這需要改變了。要加入環(huán)境的因素。但是要讓市民有機會(huì )表達他們的判斷：這是個(gè)好市長(cháng)還是壞市長(cháng)，還需要很長(cháng)時(shí)間。所謂的市民，不只是擁有戶(hù)口的人，而是居住在這個(gè)城市中的每一個(gè)人，移民不應被看做是移民。

　　記者：你提到城中村應該融入一般住宅，而且合法化，有更多的理由嗎？

　　亨德森：像北京有300個(gè)以上的村莊，這引出一個(gè)重要的問(wèn)題：如何將村莊融入城市規劃和城市土地系統。在這些社區，公共服務(wù)是如何被提供的，我不太清楚。讓人擔憂(yōu)的是，像巴西有些地方甚至不在政府的管理之下，而是在其他人的管理之下。這會(huì )導致很多問(wèn)題：怎樣提供干凈的水，解決缺水問(wèn)題，怎樣組織土地使用。

　　記者：你有研究過(guò)美國的這類(lèi)住宅嗎？

　　亨德森：美國也有不平等、社會(huì )不公正這類(lèi)問(wèn)題存在，但并沒(méi)有這樣的"城中村"。雖然我們有貧窮的社區，但是這些社區和其他一樣，屬于同一個(gè)區域系統，同一個(gè)用水、教育系統等。中國的問(wèn)題就是，這些區域沒(méi)有融入城市。

　　記者：中國應該取消給窮人提供公共住房保障，而換之以補助嗎？你的理由是？

　　亨德森：我知道中國有一些小的公共住房項目，我不太清楚它們的質(zhì)量，但是我對它們的理解是，它們代表性地幫助貧困人群。

　　給住房補貼在美國是比較常見(jiàn)的，這是個(gè)管理的問(wèn)題：是公共部門(mén)運行更好些，還是私人部門(mén)運行更好些。我覺(jué)得中國的這個(gè)問(wèn)題與移民有關(guān)。像北京或者上海這樣的城市，移民占據總人口的30%以上，他們沒(méi)有公共住房，他們的住房條件比較差。

　　在世界范圍內，這都是個(gè)難以解決的問(wèn)題，沒(méi)有所謂的"魔法彈"可以解決它。

　　記者：在城市化過(guò)程中，那些城市新移民的教育問(wèn)題該如何解決？

　　亨德森：提升小城市和郊區的教育質(zhì)量和教育機會(huì )。如果你想維持城市的長(cháng)期健康，應該少關(guān)心建立北京或上海這樣的"窗口城市"。不應該通過(guò)讓移民的生活條件很悲慘來(lái)限制移民，而應該也讓其他城市能夠獲得投資。在首爾，政府客觀(guān)地在各處投資，在全國維持一個(gè)標準，這增加平等，也使得效率更高。

　　我建議在全國范圍內取消戶(hù)口系統，我不認為這個(gè)系統能沒(méi)問(wèn)題地持續下去。