城市的治理機制

　　3．15 中國的市長(cháng)好像是他們城市的CEO。上級政府給他們確定考核標準、下達業(yè)績(jì)目標，他們對業(yè)績(jì)負責。大多數市長(cháng)的精力集中在經(jīng)濟增長(cháng)和發(fā)展問(wèn)題上，而對經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)注來(lái)源于計劃經(jīng)濟時(shí)代。在一個(gè)現代經(jīng)濟體系中，資源配置取決于市場(chǎng)力量而不是市長(cháng)，而且市政府的本來(lái)角色是服務(wù)市民，包括提供好的學(xué)校、防止犯罪、維護公園、清潔街道、提供潔凈水、污水處理和排水系統等。在大多數國家這些幾乎是當地政府的全部支出項目。

　　城市的行政層級：傾斜

　　3.16 中國的城市體系在一個(gè)嚴格的直轄市、省會(huì )城市、其他地級城市和縣級市的行政層級上運作。這有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，較高級別的城市“監督指導”較低級別的城市；第二，較高層級的城市享有更大的決策自主權、更多公共財政資源、更容易得到交通方面的便利。許多小城市和農村地區沒(méi)有足夠的財力投資公共服務(wù)。較大的城市看起來(lái)更容易得到“預算外”收入，而且有些得到了中央政府明顯的高水平的公共基礎設施投資。2009年7月發(fā)表的一項研究表明，最富有的5個(gè)省份的公共開(kāi)支比重是最窮省份的3倍。

　　3.17 而在世界很多地方，由空間上不重疊的管轄權定義了一般目標政府和特殊目標政府。不同管轄權之間，一般目標政府享有同等的權力，特殊目標政府也一樣。因此，地方政府負責提供哪些具體服務(wù)是清楚界定的，不同地方政府在公平的基礎上競爭資源。當然，全國或省級政府可能在實(shí)踐中進(jìn)行干預，以照顧首都或其他精英聚集的城市。但一般而言，總的趨勢是使所有的城市，無(wú)論大小，都能夠在平等的基礎上競爭。

　　3.18 更進(jìn)一步講，在中國城市層級體系里，層級頂端城市里的企業(yè)更容易得到國內資本和外國直接投資（FDI）。研究表明，中國資本投資回報率在小城市和農村地區更高，這一不尋常的特點(diǎn)表明，在受到優(yōu)待的地區投資相對過(guò)度。研究更進(jìn)一步表明，在中國處于層級頂部的城市不是天生比其他城市更有生產(chǎn)力。但是銀行領(lǐng)域和資本市場(chǎng)缺乏全面改革表明，資本分配不是按照市場(chǎng)準則進(jìn)行的情況很普遍。

　　3.19 很有趣，資本大量分配到城市體系最高端。

　　3.20 這種偏愛(ài)會(huì )導致什么問(wèn)題呢？首先是資本配置不當。比如，在存在高回報的投資機會(huì )時(shí)，把資本投入到低回報的活動(dòng)中。第二個(gè)問(wèn)題則更隱秘：在很多發(fā)展中國家，偏愛(ài)政策導致國家首都或精英城市有更好的工作機會(huì )和公共服務(wù)水平，因而過(guò)多的移民被吸引到這些城市。移民對金錢(qián)的追逐通常會(huì )造成一個(gè)過(guò)度擁擠、管理很差的超大城市，生活質(zhì)量很低。在中國，以前的移民管制導致移民流向本地的小城鎮。隨著(zhù)管制放松，這一模式改變了。比如，在1996年-2001年期間，省會(huì )和直轄市人口的增長(cháng)率（包括居住6個(gè)月以上的移民）是其他地級市的2倍和縣級市的4倍。雖然其中的一些城市仍然能夠吸納外來(lái)移民并從人口增長(cháng)中受益，4個(gè)直轄市和一些省會(huì )城市的規模卻已經(jīng)接近超大型城市了。而且，移民不會(huì )必然地選擇流向其人口增長(cháng)能給中國帶來(lái)最大收益的那些城市，而是選擇在層級制度中有特權的城市。

4．未來(lái)十年城市化的政策選擇

　　4.1 必須通過(guò)關(guān)鍵的政策改革來(lái)對個(gè)人和城市管理者提供有效激勵，使他們能夠就城市規模、移民和空間布局等問(wèn)題做出恰當決策，減少依賴(lài)上級政府發(fā)出的針對性不強的行政命令和定量指標。這種改革將提高經(jīng)濟增長(cháng)潛力，增加糧食安全，減少城鄉收入差距，推動(dòng)可持續發(fā)展。增長(cháng)潛力取決于兩個(gè)因素：（1）依然巨大的農業(yè)剩余勞動(dòng)力，以及加大投入、土地改革帶動(dòng)的巨大生產(chǎn)率提升；（2）城鄉收入和生產(chǎn)率的巨大差距。低生產(chǎn)率人口轉向高生產(chǎn)率有助于增長(cháng)。并且，城市化助推規模經(jīng)濟和國家的知識聚集。不然的話(huà)，大量的勞動(dòng)力分散在農村部門(mén)，分散在鄉鎮企業(yè)和農地上。

　　4.2 中國改革主要是自上而下的（比如，來(lái)自國務(wù)院和中共中央）。我們的討論經(jīng)常始于諸多潛在的經(jīng)濟、社會(huì )改革以及正在進(jìn)行的改革。問(wèn)題是，地方政府可能陽(yáng)奉陰違，或者由于需要地方政府開(kāi)支而沒(méi)動(dòng)力推進(jìn)。在討論這些相關(guān)改革后，我們再討論政府的改革，這能增加經(jīng)濟、社會(huì )改革實(shí)施的機會(huì )。

　　4.Ⅰ在快速城市化進(jìn)程中統籌城鄉發(fā)展

　　4.3 這部分將著(zhù)重考慮4個(gè)方面的政策，即減少城鄉收入差距、促進(jìn)和諧社會(huì )建設、防止城市貧民窟蔓延、避免過(guò)度擁擠的大城市病。改革的目標是促進(jìn)城鄉統籌，建立全國統一的勞動(dòng)力和資本市場(chǎng)。統一市場(chǎng)可以使這些資源自由流動(dòng)到生產(chǎn)效率和回報最高的地區，無(wú)論它是一個(gè)大都市還是一個(gè)生產(chǎn)紡織品的專(zhuān)業(yè)小鎮。統籌發(fā)展對于全國范圍的經(jīng)濟效益和可持續的現代化以及增長(cháng)都是很關(guān)鍵的，對于減少城鄉工資差距也具有很根本的意義。改革的另一個(gè)目標是中國必須嘗試汲取諸多拉美國家過(guò)去的教訓，立即開(kāi)展政策和制度改革，促進(jìn)農村移民更好地融入城市社會(huì )，避免城市貧民窟蔓延。

　　消除農村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市的障礙

　　4.4 縱觀(guān)歷史，中國的人口遷移是受管理人口流動(dòng)的戶(hù)籍制度控制的。這個(gè)制度極大地阻礙了人口遷移，因為它使得移民可獲得的個(gè)人福利遠遠低于移民促進(jìn)中國經(jīng)濟增長(cháng)的巨大社會(huì )效益。這個(gè)政策改革的目的就是促進(jìn)形成一個(gè)自由的、競爭的全國性勞動(dòng)力市場(chǎng)，而不是一個(gè)管制得很糟的勞動(dòng)力市場(chǎng)，這類(lèi)似于中國經(jīng)濟改革中建立統一的商品市場(chǎng)那樣。

　　4.5 第一項“改革”是觀(guān)念的改變。前面講到，中國的移民經(jīng)常被看作“往返旅行”現象。為未來(lái)增長(cháng)計，需要認識到移民將是而且應該是永久的，需要認識到家庭的需求，不僅僅是單個(gè)移民需要安頓下來(lái)。移民不只是雇員而是城市定居者。

　　4.6 必須進(jìn)一步改革戶(hù)籍制度，使有什么戶(hù)口同是否有資格享受城里的公共服務(wù)、信貸和住房、社會(huì )保險和社會(huì )保障、教育和就業(yè)培訓相脫鉤。這種脫鉤將有利于鼓勵移民從低產(chǎn)出的農業(yè)轉向高生產(chǎn)率的城市工作，從而促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)和縮小城鄉收入差距。為了未來(lái)持續增長(cháng)，各類(lèi)改革應該充分認識到，未來(lái)的移民必將也應該是永久性的，各種安排要滿(mǎn)足移民者整個(gè)家庭的需求，而不是只考慮單個(gè)移民者的自身需求。更重要的是，這種改革將消除基于戶(hù)籍制度的城市二元社會(huì )的概念，那種概念從長(cháng)遠來(lái)看將有害于社會(huì )政治穩定。