4. Ⅲ 促進(jìn)自然資源的有效利用

　　4.17 城市化對于自然資源利用和環(huán)境影響比較大。本報告的聚焦點(diǎn)是糧食安全和土地利用，但其他的問(wèn)題也很重要。例如，如果缺乏恰當的政策，工業(yè)化和城市收入增加后引致的能源需求(汽車(chē)，電子設備，空調，供暖等)將導致環(huán)境退化。據報道，中國北方水資源存在嚴重短缺。然而，城市化和提高農業(yè)生產(chǎn)率可以減少農業(yè)用水。擁有更好的灌溉、節水設施以及更高機械化程度的現代農業(yè)可以有效減少農業(yè)用水，如以色列就依托很少的水資源發(fā)展了高產(chǎn)出農業(yè)。新加坡和其他國際經(jīng)驗表明，城市化和高人口密度可使水處理和循環(huán)利用更便宜，而且可以廣泛采用水表計費，鼓勵個(gè)人節約。

　　實(shí)現糧食安全

　　4.18 總體上，城市化是與改進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)力和糧食安全緊密關(guān)聯(lián)的。最重要變化就是農業(yè)土地使用方式的改變。城鄉移民改變了農業(yè)格局，從農民在小片農地上耕種變成現代農業(yè)，后者匯聚了大量土地，投資于土地改良、耕作機械化和提高人力資本。受教育程度高的農民更容易接受新技術(shù)，選擇更好的農作物品種和其他投入，并能更好地理解市場(chǎng)情況。韓國是一個(gè)值得學(xué)習的范例，其農業(yè)條件貧瘠，糧食和谷物安全是一個(gè)重要的政策問(wèn)題。自1975年起，韓國農民已經(jīng)由1320萬(wàn)減少到340萬(wàn)，稻田面積減少了9%，農業(yè)用地總共減少了16%。與此同時(shí)，谷物產(chǎn)量卻增加了61%。其成功的關(guān)鍵在于同步改進(jìn)技術(shù)和提高農民教育水平，實(shí)現土地集中和耕作機械化。中國可以復制這種成功，大量減少農村人口甚至減少部分農業(yè)用地。

　　4.19 為了提高糧食產(chǎn)量和保障糧食安全，有兩個(gè)關(guān)鍵改革前面已經(jīng)提及，即改進(jìn)農村教育，改革金融部門(mén)以實(shí)現更多的農業(yè)投資。這里我們關(guān)注農業(yè)土地利用自身的治理改革，特別是加強農村的產(chǎn)權保護。以上三方面的改革結合起來(lái)將增加農民收入，并幫助縮小城鄉收入差距和鼓勵一些有才干的農村年輕人選擇農業(yè)作為職業(yè)，而不是移民到城市。在下個(gè)部分，我們將論述那些旨在減弱城市過(guò)度擴張從而蠶食農村地區的改革措施。

　　4.20 強化農村土地產(chǎn)權。農村土地承包權應該延長(cháng)到70年或更長(cháng)，以提供更強的激勵來(lái)投資于土地改造和農用機械。土地承包權應該能完全轉讓或出售，以鼓勵投資于農業(yè)和把土地集中到更大的所有者手中，從而提高農業(yè)規模經(jīng)濟。當前的一個(gè)問(wèn)題是當勞動(dòng)力流動(dòng)到城市時(shí)，他們被阻止或者禁止處置他們的土地承包權。如果土地承包權被租賃出去了，承租人往往缺乏繼續投資于土地的激勵。移往城市的農村移民仍然保留著(zhù)土地承包權，這被看作是他們的某種形式的經(jīng)濟保障，似乎當他們在城里遇到危機時(shí)他們總是可以回去務(wù)農。這是一個(gè)幻想：中國過(guò)去25年所經(jīng)歷的城市化是不會(huì )逆轉的。一個(gè)10多歲時(shí)離開(kāi)村莊的農民工，在15年以后回村時(shí)已不會(huì )種莊稼了。強迫保留這些土地承包權并沒(méi)有給個(gè)人帶來(lái)經(jīng)濟保障，中國也不會(huì )實(shí)現糧食安全。如前所述，農村財富的可轉移性有助于移民者更好地融入城市社會(huì )。

　　鼓勵有效的土地利用和減小城市蔓延

　　4.21 城市土地利用政策有兩個(gè)方面：(1)合理配置城鄉用地，從而提高土地利用效率，提供保護農業(yè)用地和綠色空間的正確激勵；(2)管理好城市內部的土地，避免無(wú)序利用和出現不合理、服務(wù)差的社區。改革涉及加強個(gè)人產(chǎn)權和優(yōu)化對土地利用模式的監管。

　　4.22 世界各地都擔心“城市蔓延”，對汽車(chē)的“過(guò)度依賴(lài)”，以及城市擴張過(guò)程中農用土地的減少。而中國的市長(cháng)面臨的激勵是鼓勵把農地轉為城市建設用地，并刺激使用汽車(chē)。對這種行為的主要的控制手段是上級的指令，如禁止農地改變用途，或要求城市滿(mǎn)足某些隨意確定的最低人口密度。這些限制充分說(shuō)明了用這種命令與控制的方法實(shí)施城市管理所面臨的困難。這種上下級之間的指令通常不能充分認識到不同城市的擴張應該是不同的(取決于不同的地理、人口及人均收入增長(cháng)狀況)，高人口密度的要求更適合具有某些歷史淵源和地理特征的大城市，但不適用于其他城市。

　　4.23 當前的政策造成了土地的低效率利用。首先，許多城市有較強的財政激勵使其更加關(guān)注對農地(綠地)的開(kāi)發(fā)，而不是重視對現有城市土地(褐地)的重新開(kāi)發(fā)利用。按目前的農地(綠地)開(kāi)發(fā)政策，城市可以獲得城市周邊的農業(yè)用地，然后把土地使用權賣(mài)給城市開(kāi)發(fā)商。另一個(gè)獲得土地的辦法就是開(kāi)發(fā)“褐地”，即對城市土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)。在某些城市，跟國有企業(yè)或地產(chǎn)管理機構去談判來(lái)獲得土地的代價(jià)要比從農村獲得土地昂貴和費時(shí)。其次，由于明顯低的汽油價(jià)格(相當于歐洲價(jià)格的一半)，從而鼓勵人們開(kāi)車(chē)出行。

　　4.24 確保讓城市承擔真實(shí)的征地成本。如果城市需要承擔征用農地的機會(huì )成本，這會(huì )減少征地面積和提高城市密度。首先，土地管理法規定的對農民的補償范圍是很不夠的——目前國家法規規定只按農業(yè)產(chǎn)出計算補償。確定合理的補償是很難的，因為城市邊緣的農地的部分市場(chǎng)價(jià)值反映了周邊城市基礎設施的改善(例如高速公路建設)，農民可能并未支付一定的成本；而且農產(chǎn)品的價(jià)值隨著(zhù)城市增長(cháng)和由此而來(lái)的對當地農產(chǎn)品需求增加而上漲。其次，現行的補償是與村長(cháng)協(xié)商的，而村長(cháng)可能并沒(méi)真正代表村里的集體利益(村長(cháng)往往更多考慮了其個(gè)人的利益)，可能被誘惑以低價(jià)出售。根據一項正在進(jìn)行的試驗，如果所有村民都被看成是本村農用地的股東，如果要求土地出售必須得到所有股東的批準，這種透明的決策過(guò)程將使村長(cháng)面臨更強的激勵同買(mǎi)家認真地談判。第三，作為征地的補償，應該給予失地農民城市戶(hù)口，從而使城市去承擔征地的完全成本。

　　4.25 鼓勵褐地開(kāi)發(fā)。在20世紀90年代，一些城市的褐地開(kāi)發(fā)得到鼓勵(如上海市)，允許國有企業(yè)重新開(kāi)發(fā)土地和出售土地使用權(土地開(kāi)發(fā)權)，這提供了財政激勵來(lái)推動(dòng)土地更快地得到再開(kāi)發(fā)?；謴统鞘型恋氐臍v史使用者(1988年前)更大的產(chǎn)權將有助于老城市的再開(kāi)發(fā)，特別是在那些再開(kāi)發(fā)進(jìn)程緩慢的城市。然而恢復這類(lèi)產(chǎn)權可能與當前的政策相沖突，后者要求所有土地開(kāi)發(fā)都必須通過(guò)租賃拍賣(mài)程序并加強新使用者產(chǎn)權保護。

　　4.26 提高汽車(chē)使用成本。居民目前所支付的擁有汽車(chē)的成本遠遠少于社會(huì )成本，包括交通擁堵和環(huán)境成本。大幅度提高燃油稅將鼓勵人們使用其他交通工具，提高燃料效率，改善空氣質(zhì)量。在超大城市，需要制定其他激勵計劃以減少擁堵和汽車(chē)使用，如提高停車(chē)費，增加公交車(chē)專(zhuān)線(xiàn)，設立免擁堵區(如英國倫敦)，和征收擁堵費(如新加坡)。鼓勵超大城市保持較高人口密度，這有利于發(fā)展公共交通，甚至地鐵交通也可以實(shí)現財務(wù)盈余，因為出于成本效率考慮，人們會(huì )在短距離出行中更多地使用公共交通。