90年代至今：“半截城鎮化”

　　不過(guò)，進(jìn)入90年代，“小城鎮、大戰略”的具體實(shí)踐卻并未消失。

　　胡鞍鋼認為，進(jìn)入90年代后，國家關(guān)于城鎮化的思路仍然是發(fā)展小城鎮。他說(shuō)，“發(fā)展小城鎮走中國式的城市化道路，這是從中國國情出發(fā)，并參照世界城市化的發(fā)展趨勢和共同規律而作出的戰略選擇”。

　　在胡鞍鋼看來(lái)，這一提法的出現主要是不希望大量人口聚集在大城市，避免出現某些發(fā)展中國家常見(jiàn)的“貧民窟”。

　　1998年，中共中央在《關(guān)于農業(yè)和農村中若干重大問(wèn)題的決定》中正式提出了“小城鎮、大戰略”的問(wèn)題。1999年，時(shí)任國務(wù)院總理朱基在九屆全國人大二次會(huì )議上所作的《政府工作報告》中說(shuō)，“要調整鄉鎮企業(yè)結構，推進(jìn)小城鎮建設。”同一年，時(shí)任中共中央總書(shū)記江澤民也在中央經(jīng)濟工作會(huì )議上強調：“發(fā)展小城鎮是一個(gè)大戰略。”

　　中國的城鎮化之路是非常獨特的。在胡鞍鋼看來(lái)，它既曾經(jīng)歷過(guò)在傳統農業(yè)社會(huì )解體過(guò)程中形成的“飛地”城市，也經(jīng)歷過(guò)計劃經(jīng)濟體制下伴隨著(zhù)政府強力發(fā)動(dòng)工業(yè)化而發(fā)展的城鎮化，還經(jīng)歷了人口和勞動(dòng)力自由流動(dòng)過(guò)程中大規模的城鎮化過(guò)程。

　　根據胡鞍鋼的研究，1992年至今，伴隨著(zhù)戶(hù)籍制度改革和社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的提出、建立和完善，私營(yíng)、個(gè)體經(jīng)濟迅速興起，大量農村勞動(dòng)力大規模從鄉村遷往城鎮地區、甚至跨地區遷往其他地區，主要從事非正規就業(yè)，導致城鎮非正規經(jīng)濟和就業(yè)出現爆炸性增長(cháng)，迅速形成了正規就業(yè)和非正規就業(yè)并存的城鎮二元結構，與農村二元結構一起構成了中國特有的四元結構，即農業(yè)部門(mén)、鄉鎮企業(yè)部門(mén)、城鎮正規部門(mén)和城鎮非正規部門(mén)。

　　顯然，這一“四元結構”形成的過(guò)程也就是大規模城鎮化的過(guò)程。蔡繼明也認為，大量農村人口從農業(yè)部門(mén)轉到非農業(yè)部門(mén)，這本身就是城鎮化。

　　然而，城市向農民打開(kāi)了大門(mén)，卻沒(méi)能讓農民真正融入城市。蔡繼明認為，進(jìn)城農民已經(jīng)從事非農業(yè)生產(chǎn)，在城市里也享受了一定的城市文明，受到了城市生活方式、思維方式的影響。但由于沒(méi)有獲得城市戶(hù)籍，不能享受醫療、教育、社保、住房、就業(yè)等方面的公平待遇，“這是一種半截城市化。”

　　這一持續至今的大規模城市化進(jìn)程，呈現出政府主導的鮮明特征。蔡繼明認為，政府主導集中突出的表現就是先由政府做規劃，使得城市規劃面積不斷擴大；然后開(kāi)始征地，對外招商引資、建新城。

　　“很多城市都是老城區之外再建一個(gè)新城區。”蔡繼明說(shuō)，城市空間不斷擴展的同時(shí)，地方政府過(guò)度依賴(lài)土地財政，“這種城鎮化的直接后果是空間不斷擴大，但忽略了人口身份的轉移。”

　　不僅如此，這種政府主導的城鎮化還造成了土地資源配置不合理，大量的土地粗放使用導致浪費嚴重，并且嚴重加大了城鄉居民的收入差距，帶來(lái)一系列社會(huì )問(wèn)題和不穩定因素。

　　未來(lái)：新型城鎮化

　　應該說(shuō)，過(guò)去的30余年，中國城鎮化發(fā)展極為迅速。

　　資料顯示，1981年我國城鎮化率僅為20%，2000年達到了36%，到2011年時(shí)城市人口歷史性超過(guò)了農村人口，城鎮化率達到51.3%。據胡鞍鋼介紹，歐美發(fā)達國家英國、美國、法國的城鎮化，在從20%左右增長(cháng)至50%水平，分別大致經(jīng)歷了100年、60年和65年，而中國從20%到50%用了30年。

　　不過(guò)，這種快速的城鎮化過(guò)程除了呈現出前述“半截城鎮化”的特征外，全國各地城鎮化發(fā)展水平也極不均衡。

　　沿海地區因為優(yōu)良的地理位置和政策上的優(yōu)勢，各種資源紛紛匯集于此，形成以出口導向型為主要特征的城市工業(yè)化，吸納了大量農村剩余勞動(dòng)力，迅速推進(jìn)了沿海地區城鎮化的進(jìn)程。

　　胡鞍鋼認為，這一進(jìn)程呈現出大城市帶動(dòng)和輻射中小城市、形成“城市群”的格局，并且這種發(fā)展格局經(jīng)由政策而被正式確定，成為中國經(jīng)濟增長(cháng)的主要引擎。

　　城市帶、城市群的出現，是最近十年來(lái)我國城鎮化的顯著(zhù)特點(diǎn)。按照國家主體功能區規劃布局，我國將形成“兩橫三縱”的城市化格局。胡鞍鋼認為，這將大大不同于80年代和90年代“小城鎮、大戰略”的城鎮化思路，也不同于傳統的城市化戰略，而是現代要素集聚的城市群及經(jīng)濟圈。

　　2008年國際金融危機爆發(fā)，以出口導向型經(jīng)濟為主的沿海城市遭受沖擊，加上以往支撐我國經(jīng)濟快速增長(cháng)的廉價(jià)勞動(dòng)力優(yōu)勢漸趨衰減，過(guò)去30年中造就了我國經(jīng)濟增長(cháng)奇跡的工業(yè)化模式受到挑戰。與此同時(shí)，中西部諸多的中小城市隨著(zhù)基礎設施日漸完善、勞動(dòng)力成本較低，加上國家推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉移步伐的加快，發(fā)展前景樂(lè )觀(guān)。

　　蔡繼明認為，如今已到了對我國城鎮化發(fā)展模式進(jìn)行戰略調整的時(shí)候了，“從發(fā)展的速度、規模、采取的方式、走什么樣的道路、采取什么模式，都應該與過(guò)去30年有所不同。”

　　2012年全國兩會(huì )，溫家寶在《政府工作報告》中提出，要根據資源環(huán)境和人口承載能力，優(yōu)化全國生產(chǎn)力布局，形成合理的城鎮體系和與國土規模、資源分布、發(fā)展潛力相適應的人口布局。

　　同年，中共十八大報告也明確提出，堅持走中國特色的新型工業(yè)化、信息化、城鎮化、農業(yè)現代化道路，促進(jìn)“新型四化”同步發(fā)展。

　　2013年兩會(huì )，溫家寶在《政府工作報告》中表示，“加快推進(jìn)戶(hù)籍制度、社會(huì )管理體制和相關(guān)制度改革，有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化，逐步實(shí)現城鎮基本公共服務(wù)覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂(lè )業(yè)創(chuàng )造公平的制度環(huán)境。”

　　輿論注意到，這是《政府工作報告》罕見(jiàn)地提到“自由遷徙”。

　　蔡繼明認為，新型城鎮化的著(zhù)眼點(diǎn)應是“農村居民的市民化”，特別是已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工的2.6億人。“把已經(jīng)習慣了城市生活、也有相當穩定就業(yè)崗位的這部分人盡快變成當地的市民，這是新型城鎮化的一個(gè)要求。”

　　胡鞍鋼也認為，農業(yè)剩余勞動(dòng)力不斷轉移至非農業(yè)部門(mén)、農村勞動(dòng)力轉移到城市各經(jīng)濟部門(mén)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，城鎮化不是簡(jiǎn)單的人口比例增加和城市的蔓延式擴張，而是產(chǎn)業(yè)結構、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì )保障等全面的城市化。

　　這涉及兩個(gè)最基本的問(wèn)題：戶(hù)籍制度改革和農村土地制度改革。“這兩個(gè)問(wèn)題解決不了，其他都是空談。”蔡繼明說(shuō)。