編者按

　　編制城市環(huán)境總體規劃是應對當前環(huán)境保護面臨的巨大壓力、加強城鎮化進(jìn)程環(huán)境保護和推進(jìn)生態(tài)文明建設的一項重要舉措。而要大力推進(jìn)城市環(huán)境總體規劃編制工作，必須深入理解和準確把握其內涵和定位。遼寧省大連市在推進(jìn)城市環(huán)境總體規劃編制試點(diǎn)工作中，在理論和實(shí)踐方面取得了積極進(jìn)展。本版今日特刊登他們有關(guān)城市環(huán)境總體規劃內涵思考方面的文章，以饗讀者。

　　國務(wù)院不久前印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計劃》，明確把“研究開(kāi)展城市環(huán)境總體規劃試點(diǎn)工作”作為優(yōu)化空間格局的重要舉措，納入城市大氣環(huán)境綜合治理總體安排。這是環(huán)保工作的又一次重大理論創(chuàng )新和實(shí)踐深化，具有重大的現實(shí)意義和深遠的歷史意義。

　　城市是人類(lèi)文明的產(chǎn)物，環(huán)境是自然界的存在狀態(tài)，規劃是進(jìn)行狀態(tài)調整、過(guò)程控制和政策安排的工具。城市環(huán)境總體規劃就是對城市環(huán)境中整體性、長(cháng)期性、基本性問(wèn)題進(jìn)行思考、考量和設計而形成的工作部署和實(shí)施方案，并伴隨著(zhù)城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和環(huán)境保護的進(jìn)程不斷完善的一項工作。

　　要推進(jìn)城市環(huán)境總體規劃工作，必須深入理解和準確把握城市環(huán)境總體規劃的內涵，這是一個(gè)重要前提。

　　城市環(huán)境規劃源起及國際經(jīng)驗

　　城市，最初是在農業(yè)生產(chǎn)有了剩余、手工業(yè)從農業(yè)分離，進(jìn)而商品交換擴大、形成固定交易市場(chǎng)，并與防御性城堡融為一體中逐步發(fā)展起來(lái)的。人與自然的關(guān)系，自城市出現就客觀(guān)地存在著(zhù)。城市是人類(lèi)作用于環(huán)境最深刻、最集中的區域，同時(shí)也是大氣、水、噪聲、垃圾等環(huán)境污染最集中的區域，結構性、布局性、區域性的城市環(huán)境問(wèn)題已演化為城市病?，F在提出加強城市環(huán)境管理，是隨著(zhù)人們處理與自然界關(guān)系的實(shí)踐不斷發(fā)展、認識不斷升華的產(chǎn)物。

　　在城市產(chǎn)生及早期發(fā)展階段，城市多是政治、軍事中心，承擔著(zhù)人口聚集、商品交換的作用，人類(lèi)開(kāi)發(fā)利用自然的能力低下，對自然的破壞也很有限，自然環(huán)境容量很大，基本上處于天人合一的共存狀態(tài)。

　　在中世紀階段，即前工業(yè)化社會(huì )時(shí)期，城市日益繁榮富庶、人口聚集程度提高，人類(lèi)主動(dòng)利用自然、開(kāi)發(fā)資源的能力增強，相應地對自然有所破壞，局部地區甚至較為嚴重。同時(shí)，隨著(zhù)人口規模不斷擴大，在當時(shí)的生產(chǎn)力水平下，局部地區出現過(guò)人口增長(cháng)超過(guò)資源承載能力的狀況，乃至引發(fā)爭奪資源的戰爭。但是，相對于人口規模和消費水平，資源環(huán)境還有較大容量，城市中人與自然維持著(zhù)以局部性、階段性不和諧但整體相對平衡為特征的融洽關(guān)系。

　　進(jìn)入工業(yè)社會(huì )后，人類(lèi)進(jìn)入機器時(shí)代，科技進(jìn)步加快，大工業(yè)生產(chǎn)迅猛發(fā)展，人類(lèi)利用自然、改造自然的能力空前提高，創(chuàng )造了前所未有的巨大物質(zhì)財富。城市人口數量大幅增加、人均壽命大幅提升、人們的生活水平大幅提高，工業(yè)化的這些成果都是歷史的進(jìn)步。但是，傳統工業(yè)化道路也使得人與自然的矛盾越來(lái)越尖銳，自然資源日趨匱乏，環(huán)境污染日漸嚴重，生態(tài)系統惡化加劇，人類(lèi)生存和發(fā)展面臨生態(tài)危機的重大威脅，人與自然的關(guān)系全面緊張，城市變得很不和諧。

　　20世紀70年代，隨著(zhù)人類(lèi)環(huán)境意識的覺(jué)醒，聯(lián)合國教科文組織在“人與生物圈計劃”中闡發(fā)了“生態(tài)城市”的思想，提出以生態(tài)學(xué)原理為基礎， 以可持續發(fā)展為目標，基于社會(huì )、經(jīng)濟、自然三者高度統一，實(shí)現生態(tài)系統的結構合理、功能高效、關(guān)系和諧。一些國家逐步把環(huán)境保護思想納入現代城市規劃，通過(guò)制定方向明確和目標具體的發(fā)展規劃，引導城市建設全面、有序推進(jìn)。

　　歸納起來(lái)，主要有3種類(lèi)型：

　　一是以美國為代表的法制保障型城市環(huán)境規劃。政府組織制定城市環(huán)境規劃，并輔之以法規政策支持。1976年，美國通過(guò)了《資源保護和廢棄物回收法》，有半數以上的州也制定了相關(guān)法規，還利用直接稅收減免和投資稅收抵免等優(yōu)惠政策促進(jìn)企業(yè)重視、加強城市生態(tài)保護和資源節約，為生態(tài)城市建設創(chuàng )造了良好的制度環(huán)境。

　　二是以德國、日本為代表的項目推動(dòng)型城市環(huán)境規劃。通過(guò)大氣環(huán)境保護、能源利用、垃圾處理和居民區生態(tài)環(huán)境處理項目等有效推進(jìn)城市建設，使交通擁擠、住房緊張、環(huán)境污染嚴重和資源浪費等現象大為改觀(guān)。

　　三是以新加坡為代表的統籌協(xié)調型城市環(huán)境規劃。堅持城鄉結合的思想，在生態(tài)城市建設規劃中，將城郊建設成原始公園，并將農田和森林以及其他景觀(guān)融合在田園城市建設中，從而實(shí)現人工景觀(guān)與自然環(huán)境的和諧統一。

　　預防重于應對，規劃引領(lǐng)管理

　　城市環(huán)境管理是探索人與自然、人與社會(huì )及城市發(fā)展的規律，研究特定時(shí)期城市存在和發(fā)展的經(jīng)濟社會(huì )條件與人文地理環(huán)境的科學(xué)。我國政府歷來(lái)高度重視城市環(huán)境管理，上世紀80年代，在城市規劃中就對環(huán)境保護問(wèn)題予以關(guān)注。

　　1989年12月26日，第七屆全國人大第十一次常委會(huì )通過(guò)《城市規劃法》，明確提出城市規劃應當注意保護和改善城市生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，加強綠化建設，保護歷史文化遺產(chǎn)、傳統風(fēng)貌、地方特色和自然景觀(guān)。“八五”期間，城市環(huán)境保護規劃要注重環(huán)境保護與經(jīng)濟和社會(huì )協(xié)調發(fā)展，突出城市環(huán)境綜合整治和工業(yè)污染防治內容。“九五”、“十五”期間，國家相繼提出要把可持續發(fā)展戰略納入經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展長(cháng)遠規劃、走新型工業(yè)化道路。特別是2003年黨的十六屆三中全會(huì )提出科學(xué)發(fā)展觀(guān)，強調“統籌人與自然的和諧發(fā)展”，對于推動(dòng)城市環(huán)境保護規劃工作起到了承前啟后的重要作用。

　　這一時(shí)期，城市環(huán)境管理力度不斷加大。編制城市規劃，對涉及城市發(fā)展長(cháng)期保障的資源利用和環(huán)境保護內容，是必須嚴格執行的強制性?xún)热荨?ldquo;十一五”以來(lái)，我國通過(guò)編制實(shí)施經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃等促進(jìn)了城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。但是，這些規劃對資源環(huán)境要素的空間布局安排不夠全面、深入，管理措施被動(dòng)、單一，是結果型的、被動(dòng)的、后置的，而不是事前預防的、主動(dòng)的、前置的規劃。

　　正是因為缺乏一個(gè)具有發(fā)展戰略性、區域協(xié)調性和空間開(kāi)發(fā)統籌性的生態(tài)環(huán)境保護與建設的頂層設計，造成城市環(huán)境管理處于事后、末端、補救的局面。因此，城市環(huán)境管理要向前端推進(jìn)，考慮從源頭解決問(wèn)題，必然要求規劃編制從要素處理、綜合治理轉變到社會(huì )管理，從開(kāi)始重視要素末端，然后到源頭、過(guò)程、末端的全過(guò)程，發(fā)展到對公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的社會(huì )管理，突出預防重于應對、規劃引領(lǐng)管理的思路。城市環(huán)境總體規劃呼之欲出、應運而生。

　　城市環(huán)境總體規劃是重要環(huán)境戰略

　　城市是落實(shí)生態(tài)文明建設的重要空間載體，通過(guò)推進(jìn)城市經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境建設，堅持尊重自然、城鄉統籌、區域協(xié)調、合理布局、節約土地、集約發(fā)展的原則，合理配置產(chǎn)業(yè)、人口、基礎設施、公共服務(wù)設施等經(jīng)濟社會(huì )要素，促進(jìn)資源、能源節約和可持續利用，保護和改善生態(tài)環(huán)境。實(shí)現這些目標和任務(wù)，需要在環(huán)境方面做出總體安排，特別是在時(shí)空布局上要有一個(gè)頂層設計和總括安排。城市環(huán)境總體規劃就是在城市尺度上推進(jìn)生態(tài)文明建設的生動(dòng)實(shí)踐和豐富探索。

　　可以說(shuō)，城市環(huán)境總體規劃是環(huán)境規劃從經(jīng)濟約束型向環(huán)境約束型規劃轉變的產(chǎn)物，是我們在加快推進(jìn)新型城市化進(jìn)程中，為加強環(huán)境保護頂層設計而率先提出的。揭示其本質(zhì)、豐富其內涵，把它作為一項重要環(huán)境戰略予以推行，是環(huán)保部門(mén)參與城市管理綜合決策的又一重要舉措。這對于我國環(huán)境規劃理論方法體系創(chuàng )新具有里程碑式作用，更是我們在探索環(huán)保新路中的創(chuàng )舉。

　　一、城市環(huán)境總體規劃的概念

　　城市環(huán)境總體規劃是城市人民政府以當地資源環(huán)境承載力為基礎，以尊重自然、順應自然、保護自然為準則，以可持續發(fā)展為目標，堅持節約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，統籌優(yōu)化城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展空間布局，確保實(shí)現經(jīng)濟繁榮、生態(tài)良好、人民幸福所作出的戰略部署。

　　規劃立足于統籌、平衡城市內各種資源環(huán)境要素，把環(huán)境保護工作融入城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展戰略全局，科學(xué)謀劃、指導和優(yōu)化城市格局、產(chǎn)業(yè)布局；探索空間落地和時(shí)間安排，避免空間利用無(wú)序、惡性競爭、重復建設、盲目投資等情況的發(fā)生，為其他各項規劃順利落地提供基礎性指引；逐步形成事先、全面、預防的城市環(huán)境管理新格局，具有基礎性、先導性、前置性和制約性的作用。

　　二、城市環(huán)境總體規劃的核心問(wèn)題

　　城市環(huán)境總體規劃的核心問(wèn)題是處理好規模、結構和布局問(wèn)題。規模涉及城市人口、經(jīng)濟、用地規模；結構涉及人口結構、經(jīng)濟結構、能源結構與用地結構；布局涉及產(chǎn)業(yè)布局、人口布局及生態(tài)保護布局等。城市環(huán)境總體規劃是指導、調控城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與環(huán)境保護的總體安排。經(jīng)法定程序批準的城市環(huán)境總體規劃，是編制城市近期環(huán)境保護規劃、詳細規劃、專(zhuān)項規劃和實(shí)施城市環(huán)境管理的法定依據，是引導和調控城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、保護和管理城市資源環(huán)境的重要依據和手段，也是環(huán)境保護參與城市綜合型戰略部署的工作平臺。其立足點(diǎn)和著(zhù)力點(diǎn)是限制、優(yōu)化、調整，是從環(huán)境資源、生態(tài)約束條件角度為城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃提出限制要求，是資源環(huán)境承載力約束下的城市發(fā)展規模與結構優(yōu)化，是基于生態(tài)適宜性分區的城市布局優(yōu)化調整，通過(guò)劃定并嚴守生態(tài)紅線(xiàn)以限制無(wú)序開(kāi)發(fā)。

　　三、城市環(huán)境總體規劃的基本要求

　　城市環(huán)境總體規劃的基本要求是科學(xué)把握城鎮化發(fā)展規律和走勢，借鑒國內外城市規劃的先進(jìn)經(jīng)驗，實(shí)現由擴張型規劃向集約型規劃、功能型規劃、效益型規劃、人文生態(tài)型規劃轉變，給予城市人文關(guān)懷，樹(shù)立美麗與發(fā)展雙贏(yíng)的理念，從源頭和頂層進(jìn)行謀劃與設計，真正做到未病先防、已病防變、已變防漸，著(zhù)力提高規劃的科學(xué)化水平。

　　要深入開(kāi)展城市環(huán)境系統解析和中長(cháng)期環(huán)境形勢分析。對城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中出現的環(huán)境問(wèn)題要望聞問(wèn)切，通過(guò)號脈辨病找到關(guān)鍵癥候，并研究提出解決方案；通過(guò)科學(xué)合理地配置環(huán)境資源，將有限的環(huán)境容量配置到最需要發(fā)展、最能帶動(dòng)全局發(fā)展、最能促進(jìn)快速發(fā)展的區域和行業(yè)，推動(dòng)形成經(jīng)濟、生態(tài)、社會(huì )效益高的綠色產(chǎn)業(yè)格局。

　　要將城市環(huán)境總體規劃與城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的各方面規劃相結合，將資源環(huán)境目標與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展目標有機統一，使經(jīng)濟建設、社會(huì )發(fā)展與資源環(huán)境稟賦相適應，使區域發(fā)展規劃與地區資源環(huán)境承載能力相適應，以最小的資源消耗和環(huán)境代價(jià)換取最大的經(jīng)濟社會(huì )效益。還要善用留白技法，為生態(tài)修復留出更多空間。

　　四、城市環(huán)境總體規劃的特征

　　城市環(huán)境總體規劃的特征主要有：

　　一是落地性。突出政策、措施落地，特別是劃定并嚴守生態(tài)紅線(xiàn)，改變以前環(huán)境規劃仿佛飄在空中、無(wú)從下手的狀況，要把每項要求落實(shí)到每個(gè)地塊、每個(gè)區域、每一個(gè)重點(diǎn)源。環(huán)境規劃要成為促進(jìn)精細化、規范化管理的有效載體。

　　二是融合性。城市規劃體系中的所有規劃都不具有排他性和競爭性，而是具有和諧性和共融性，在相互銜接的基礎上相輔相成。在城市規劃體系中，城市環(huán)境總體規劃要統籌協(xié)調、彰顯特色、突出抓手、合力推進(jìn)，要用市場(chǎng)手段激發(fā)經(jīng)濟社會(huì )和環(huán)保工作的活力；要用行政、技術(shù)、法律等手段為城市環(huán)境管理工作提供動(dòng)力；用基于社會(huì )的管理機制體制改革，把環(huán)境保護融入城市經(jīng)濟社會(huì )管理大局之中。

　　三是剛性與彈性結合。突出處理好剛性約束與彈性把控的關(guān)系，特別是妥善處理和安排好容量、總量、質(zhì)量、風(fēng)險之間的關(guān)系，做好生態(tài)紅線(xiàn)、資源消耗上線(xiàn)和生態(tài)環(huán)境容量底線(xiàn)等概念范疇與制度安排，用好存量，找出增量，為未來(lái)尋找發(fā)展空間，提供更多的生態(tài)產(chǎn)品。

　　編制實(shí)施城市環(huán)境總體規劃具有重大意義

　　我們要推進(jìn)的城市環(huán)境總體規劃，是國家城鎮化戰略的重要組成部分。編制實(shí)施城市環(huán)境總體規劃，對于優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展、改善環(huán)境質(zhì)量、保障民生具有重大意義。

　　編制實(shí)施城市環(huán)境總體規劃，是推進(jìn)城市生態(tài)文明建設頂層設計的關(guān)鍵基礎。要從源頭上對城市環(huán)境管理進(jìn)行頂層設計，科學(xué)分析、準確把握城市生態(tài)環(huán)境建設與保護中存在的問(wèn)題，統籌謀劃、研判，提出環(huán)境管理的對策和措施；堅持預防為主，避免出現風(fēng)險和問(wèn)題后再去補救、治理的現象發(fā)生，堅決做到不欠新賬；走出一條低投入、低消耗、少排放、高產(chǎn)出、能循環(huán)、可持續的新型工業(yè)化道路，促進(jìn)在城市中人與自然和諧共處、良性互動(dòng)、持續發(fā)展；構建科學(xué)合理的城市化格局、生態(tài)安全格局，破解不同城市發(fā)展階段中所遇到的“成長(cháng)的煩惱”或“成功后的困惑”，推動(dòng)城市經(jīng)濟社會(huì )健康、集約發(fā)展。

　　編制實(shí)施城市環(huán)境總體規劃，是為所在城市的環(huán)境管理工作找到坐標、明確目標、查找問(wèn)題、提出對策。其中，坐標要有維度，目標要有高度，問(wèn)題要有深度，對策要有力度。

　　因此，城市環(huán)境總體規劃既是適應城市自身發(fā)展，更是瞄向區域和潮流；既是破解城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中面臨的資源環(huán)境管理約束和瓶頸問(wèn)題的有力手段，更是解決新型城市化、工業(yè)化兩輪驅動(dòng)背景下，在城市尺度下大膽探索經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系，從提高競爭力、滿(mǎn)足幸福度、加強公共治理的角度，把城市環(huán)境總體規劃融入城市管理中，真正實(shí)現城市環(huán)境管理轉型。這樣，編制實(shí)施城市環(huán)境總體規劃不但成為城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的必需，而且成為經(jīng)過(guò)努力就可以實(shí)現的選擇。

　?。ㄗ髡撸哼|寧省大連市環(huán)保局局長(cháng)）