近日召開(kāi)的全國城鎮化會(huì )議，首次提出城鎮化是一個(gè)自然的過(guò)程，要遵循規律，因勢利導，使城鎮化成為一個(gè)順勢而為、水到渠成的發(fā)展過(guò)程。這意味著(zhù)要揮別過(guò)去“工具化”式的城鎮化，而充分尊重城鎮化的規律，尊重人口自由遷徙的權利，空間資源優(yōu)化集約配置，讓資金在城鄉自由流動(dòng)，政府要做好公共配套規劃。

　　過(guò)去，城鎮化之所以成為工具，源于地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”的經(jīng)濟增長(cháng)模式，即通過(guò)土地征收和出讓?zhuān)藙?dòng)銀行貸款和社會(huì )融資，獲得招商引資和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的規?；鲩L(cháng)，最終實(shí)現經(jīng)濟增長(cháng)和獲得政績(jì)。這一過(guò)程的外在表現就是城鎮化：征地范圍越來(lái)越大，城市呈現繞中心城區“攤大餅”式的擴張，資金和土地的結合產(chǎn)生了無(wú)數的工廠(chǎng)和工業(yè)園區，農村剩余的勞動(dòng)力就往這些工廠(chǎng)和工業(yè)園區集中。因此，城鎮化的三大要素—人到哪去、錢(qián)從哪來(lái)和地怎么管，都要服從于經(jīng)營(yíng)城市的需要。

　　過(guò)去城鎮化中，“人往哪去”往往是被動(dòng)的，主要靠的是工業(yè)發(fā)展間接帶動(dòng)的這個(gè)“指揮棒”，工業(yè)發(fā)展了也就帶動(dòng)了就業(yè)的增長(cháng)。地方政府一般不太重視通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共服務(wù)均等化來(lái)吸引人口流入，并通過(guò)城鎮化過(guò)程中人口流入來(lái)培育稅源，增加地方收入。于是，就有了棲息的、無(wú)法城市化的、廉價(jià)的1.6億產(chǎn)業(yè)工人群體。從根本上講，這種局面的形成與稅制設計、執政考核和激勵機制設計直接相關(guān)。

　　再看“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題。過(guò)去城鎮化主要靠土地出讓來(lái)解決錢(qián)的問(wèn)題。1999-2011年的13年間，城鎮土地出讓收入共為地方政府帶來(lái)了12.9萬(wàn)億元的收入，占GDP的比重達到33%。2011年，全國城鎮土地出讓收入支出結構中排名前三位的是征地拆遷費、土地開(kāi)發(fā)支出和城市基礎設施建設，分別占比達到46%、17%和18%，這三項支持基本都在為城市邊界的擴張做貢獻。2012年，城鎮土地出讓收入達到2.9萬(wàn)億元，占地方財政收入的67%，基本開(kāi)支也主要集中在這三個(gè)方面。

　　人和錢(qián)的流向清晰了，“地往哪里流”也就很清晰了。過(guò)去的城鎮化中，招商引資是最大的載體，其規模直接決定GDP和營(yíng)業(yè)稅稅基，各地方之間在這方面的激烈競爭，導致工業(yè)用地廉價(jià)甚至無(wú)償地大規模供給，損失的部分和相應的基礎設施供給主要靠商品房用地的高價(jià)出讓來(lái)彌補。于是，我們看到了用地結構上截然相反的兩種用地局面：工業(yè)用地占比大而低效率、住宅用地占比小而價(jià)格高，這就是城“攤大餅”式擴張和土地城市化的景象。

　　“經(jīng)營(yíng)城市”的城鎮化模式走不下去了，不僅城鎮化的源頭土地已經(jīng)沒(méi)有多少新增空間，以土地來(lái)撬動(dòng)的債務(wù)規模已經(jīng)“沖頂”，而且由于勞動(dòng)人口減少、產(chǎn)能過(guò)剩、外需空間被壓縮、生態(tài)環(huán)境脆弱，以出口導向的工業(yè)化紅利日顯衰竭。在當前的產(chǎn)業(yè)結構(第二產(chǎn)業(yè)占主體)、人口結構(老齡化和人口向城市集中)、收入和分配結構(邊際消費傾向低但收入差距大)的背景下，向內需為主的經(jīng)濟增長(cháng)過(guò)渡是必然的，而城鎮化則是最大的內需。啟動(dòng)這個(gè)內需必須讓進(jìn)城人口真正融入城市，特別是大城市。本次會(huì )議將“解決已經(jīng)轉移到城鎮就業(yè)的農業(yè)轉移人口落戶(hù)問(wèn)題”作為主要任務(wù)，并放在城鎮化六項任務(wù)之首，正是題中應有之義。

　　如果要切實(shí)解決“人往哪去”的問(wèn)題，“錢(qián)”和“地”是首要的問(wèn)題。未來(lái)地方政府要降杠桿，而市政債和房產(chǎn)稅涉及到體制和法律等層面的制約，即使是在中期內也難當大任，人口流入集中的大城市新增土地資源也接近枯竭。同時(shí)，城鎮化的投入要充實(shí)社會(huì )保障、基建投資、住房保障等，絕大多數是補“欠賬式”的，短期內回流資金不會(huì )很樂(lè )觀(guān)。

　　在空間上，過(guò)去城鎮化表現為城市邊緣的單維度擴展，土地利用結構的形成是政府直接配置形成的，基本沒(méi)有空間上優(yōu)化生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的規劃痕跡?，F在糾正這種錯誤，首先就需要將低效的工業(yè)用地向居住和商業(yè)用地轉換，中國制造業(yè)降產(chǎn)能和升級轉型時(shí)代的到來(lái)也是驅動(dòng)因素。其次，政府要基于常住人口規劃公共配套，增加單位公共服務(wù)配套的輻射人口，強化交通、物流等公共配套對生產(chǎn)和生活的連接功能，開(kāi)展城市中心區融合生產(chǎn)和生活、居住、出行、工作和休閑等在內的立體城市規劃。再次，通過(guò)“土地換規劃(公共配套)”、溢價(jià)共享和成本共擔的形式，將城市邊緣集體土地和小產(chǎn)權房納入城市房地產(chǎn)體系，并通過(guò)軌道交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規劃來(lái)發(fā)展大城市外圍的衛星城。最后，軌道交通的網(wǎng)格化和與外圍城市(鎮)的連接，不僅讓城市外圍的土地可利用和價(jià)值提升，而且讓土地的相對價(jià)值發(fā)生變化，產(chǎn)生了土地重整的需要，例如與土地價(jià)值無(wú)關(guān)的物業(yè)，如學(xué)校、政府機構、醫院等可以遷到中心區外，騰挪出來(lái)的地可以最大限度地發(fā)揮其價(jià)值。

　　通過(guò)重新規劃城市，不僅騰挪出大量可用的土地，而且公共服務(wù)設施的供給效率(覆蓋面擴大、單位成本降低、供給實(shí)現規?；?得以提升。更為重要的是，人口流入和土地利用效率提升后為政府帶來(lái)了可觀(guān)的稅收，公共設施建設規模增長(cháng)而成本降低，消費也在快速增長(cháng)，不僅解決了中短期內城鎮化的資金需求，而且隨著(zhù)城鎮化的有效推進(jìn)，未來(lái)城市長(cháng)久稅源將得到培育。