城鎮化是經(jīng)濟結構與社會(huì )利益重新布局、創(chuàng )造和分配的過(guò)程，是規模浩大的政治、經(jīng)濟系統工程。在這個(gè)過(guò)程中，政府職能會(huì )發(fā)生急劇的擴大與轉變，政府必須做好“盡精微、致廣大”的全面設計、安排與管理，才能確保城鎮化的效率和質(zhì)量，少走彎路，避免社會(huì )資源浪費、減少社會(huì )問(wèn)題、維護社會(huì )穩定。在這方面，世界上最早實(shí)現城鎮化的歐洲國家有很多經(jīng)驗和教訓值得我們借鑒。2012年5月3日，時(shí)任國務(wù)院副總理的李克強同志和歐盟委員會(huì )主席巴羅佐簽署《中歐城鎮化伙伴關(guān)系共同宣言》，表達了學(xué)習歐洲經(jīng)驗，與其開(kāi)展全面合作的意愿。[1]在此精神指導下，本文將主要對英國、德國和法國的城鎮化歷史進(jìn)程進(jìn)行比較研究，聚焦城鎮化過(guò)程中的政府職能問(wèn)題，總結可資中國借鑒的經(jīng)驗。本文認為，中國城鎮化建設應充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，積極調整政府職能，做好“政府搭臺、經(jīng)濟唱戲、以人為本”的頂層設計，推進(jìn)中國的城鎮化進(jìn)程沿著(zhù)更好、更快的路徑發(fā)展。

　　城鎮化進(jìn)程須以產(chǎn)業(yè)升級為基礎

　　如果說(shuō)現代化是一枚硬幣，那么工業(yè)化和城鎮化就是這枚硬幣的兩面。產(chǎn)業(yè)結構的變化決定了人們居住方式的轉變，城鎮化反過(guò)來(lái)又為工業(yè)化提供充足的勞動(dòng)力供給和必要的社會(huì )需求。因此，工業(yè)化與城鎮化是相互促進(jìn)、相輔相成的關(guān)系。工業(yè)革命以前，歐洲國家的城市主要以商業(yè)或政治為基礎，因此人口規模普遍較小。工業(yè)革命后，歐洲各國先后啟動(dòng)以工業(yè)化為基礎的城鎮化進(jìn)程，城鎮人口規模急劇擴大，逐步完成國家的城鎮化進(jìn)程。（參見(jiàn)附表一）從歐洲的歷史經(jīng)驗看，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)升級這個(gè)基礎，只能產(chǎn)生人口規模有限的政治城市和商業(yè)城市，而城鎮化進(jìn)程的最終完成則必須依靠以產(chǎn)業(yè)升級為基礎的現代經(jīng)濟城市。

　　歷史上，歐洲各國的城鎮化模式都是由特定的政治、經(jīng)濟、文化因素決定的，相互之間差異很大。從根本上說(shuō)，城市化的動(dòng)力來(lái)源于工業(yè)化。但是，歷史和政治因素對城市化進(jìn)程的影響也不可低估。

　　英國的城鎮化進(jìn)程發(fā)端于18世紀中葉，是與工業(yè)化進(jìn)程同步發(fā)展的。18世紀早期，英國的城市人口約占總人口的20—25%，到1801年就已經(jīng)增加到33%。1800年，倫敦的人口達到100萬(wàn)，成為當時(shí)世界上人口最多的城市。1851年，英國已有580多座城鎮，城鎮人口達到總人口的54%。19世紀晚期，英國70%的人口都已經(jīng)居住在城市中，成為世界上第一個(gè)實(shí)現城鎮化的國家。英國工業(yè)化過(guò)程中，政府采取“自由放任”的政策理念，對工業(yè)布局不加行政干預。這使得英國的城市發(fā)展更多地圍繞工礦區展開(kāi)，許多新城市并不是在原有封建政治、文化、商業(yè)城鎮基礎上發(fā)展起來(lái)的。新興工業(yè)城市一般都有著(zhù)比較便捷的運河、港口、鐵路交通優(yōu)勢，有利于工業(yè)發(fā)展，創(chuàng )造出大量就業(yè)機會(huì )。反過(guò)來(lái)，勞動(dòng)力聚集又促進(jìn)了相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使得城市規模迅速擴大。曼徹斯特、格拉斯哥、伯明翰等英國大中型城市，都是按照這種模式建設起來(lái)的。

　　相比之下，歷史同期法國的小農經(jīng)濟勢力較強，工業(yè)化發(fā)展較慢。究其原因，法國雖然是歐洲國家中實(shí)行中央集權制的代表，但是國家財政的能力卻一直相對較弱，這就限制了法國大革命前政府促進(jìn)工業(yè)化和城市化的能力。例如，“在法國大革命前的20年，一陣運河熱席卷了法國，就如同曾在英國發(fā)生過(guò)的情況一樣，但由于財政方面和政治方面的困難，沒(méi)有產(chǎn)生什么結果”。[2]法國大革命后，包括英國在內的歐洲工業(yè)化國家對法國實(shí)施經(jīng)濟封鎖，進(jìn)一步影響了法國工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展。1815年，拿破侖帝國覆滅之后，法國進(jìn)入和平發(fā)展時(shí)期，國家立即通過(guò)一系列立法強化國內市場(chǎng)統一、增強國家財政能力、介入基礎設施建設領(lǐng)域，法國的工業(yè)化進(jìn)程隨即進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期。以鐵路建設為例，1841年，法國政府“決定通過(guò)向私人公司讓步并在財政上使之有利的辦法，介入這方面的工作，這也就是所謂勒格羅計劃”。雖然隨后的危機延緩了此項工作，但到1870年，法國的通車(chē)里程就從1846年的1800公里增加到17500公里，基本追上了歐洲其他國家。[3]但是，就城鎮化而言，法國的中央集權體制還是產(chǎn)生了很大的影響。由于工廠(chǎng)主要集中在巴黎、里昂、波爾多和馬賽等傳統政治中心城市周?chē)?，法國的城鎮化主要是通過(guò)這些城市的擴張實(shí)現的，其他中小城鎮直到二戰之后才有所發(fā)展。因此，法國城鎮化進(jìn)程的速度比英國慢得多。1800年，法國的城市人口為10%，到1880年才增加到35%。直到1931年，法國才實(shí)現城鎮化。

　　與英法相比，德國的現代化進(jìn)程具有后發(fā)趕超性質(zhì)，是在德意志帝國威權推動(dòng)下展開(kāi)的。在威權體制的作用下，19世紀中期的“德國比不列顛更易于把勞動(dòng)和資本轉入像采礦、機械化工、化學(xué)制品和電車(chē)這樣的新興工業(yè)，并用最新的技術(shù)裝備它們。德國的實(shí)際工資較低，這就有助于使它的西方鄰國喪失了從前在競爭中的優(yōu)勢。”當時(shí)，“德國主要仿效外國的模式。它不僅仿造機器，而且還模仿各國的‘社會(huì )性創(chuàng )造’，即新的商業(yè)機構和制度、貿易方法、經(jīng)濟政策和行政管理等準則”，[4]形成獨創(chuàng )性和高質(zhì)量象征的“德國制造”是后來(lái)的事情。這種人為推進(jìn)的方式使德國城鎮化具有兩個(gè)特點(diǎn)：其一是速度快，從1871年到1910年，德國用不到40年的時(shí)間就實(shí)現了城鎮化；其二是以原有城鎮為基礎，沒(méi)有完全依照工業(yè)發(fā)展的需要另起爐灶。德意志帝國建立前，德國是由38個(gè)各自為政的小邦國組成的，這些邦國都有各自的政治、經(jīng)濟中心城市，德國的城鎮化基本是以這些城市為基礎完成的。這使得德國的城鎮化進(jìn)程比較均勻地在全國鋪開(kāi)。直到現在，德國城市發(fā)展的特點(diǎn)仍是中小城市多，各類(lèi)城市協(xié)調發(fā)展，布局較為合理。

　　由此可見(jiàn)，任何國家的城鎮化進(jìn)程都不是在一張白紙上進(jìn)行的。政府應該做的是因勢利導，綜合考慮經(jīng)濟規律和其他因素的作用，推進(jìn)城市布局的合理化。歷史上看，歐洲國家在現代化過(guò)程中所承擔的職責和發(fā)揮作用的方式有很大差別。以其共性而言，在工業(yè)化進(jìn)程中，歐洲國家承擔的主要職責是清除工業(yè)發(fā)展的障礙，確保經(jīng)濟自由、維護經(jīng)濟秩序，同時(shí)還要為工業(yè)發(fā)展創(chuàng )造條件，其中包括維持社會(huì )穩定、投資基礎設施建設、創(chuàng )造市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展所必需的法律秩序，直至對產(chǎn)業(yè)結構的變化實(shí)施一定程度上的“行政引導”。同時(shí)，歐洲國家還承擔著(zhù)為工業(yè)化進(jìn)程“創(chuàng )造需求”和“保護需求”的使命。顯然，在上述方面，對城鎮化進(jìn)程施加必要的國家規劃、投資和管理是題中應有之義。