建立城鎮化的法律框架

　　從歐洲的歷史經(jīng)驗看，城鎮化是一個(gè)前所未有的利益重新布局、分配和創(chuàng )造的過(guò)程。只有加強法制建設，將城市化進(jìn)程納入法治軌道，鼓勵利益相關(guān)者積極參與決策和實(shí)踐，才能確保城鎮化進(jìn)程順利進(jìn)行。在這個(gè)過(guò)程中，國家必須施加干預的事務(wù)迅速增加，其中包括制定國家和地方的城市發(fā)展規劃、投資城市基礎設施和公共房屋建設、實(shí)施現代化的城市管理等。這意味著(zhù)政府社會(huì )管理和城市建設職能的擴大，必須建立比較完善的法律框架。沒(méi)有法制化保駕護航，城鎮化進(jìn)程就不可能順利進(jìn)行。

　　1850—1914年，歐洲發(fā)達國家的城鎮化進(jìn)程迅速推進(jìn)。在這個(gè)過(guò)程中，各國普遍推出了一系列關(guān)于城市規劃、建設和管理的法律，其中最為重要的內容涉及征地拆遷補償，城市基礎設施、公共交通、公共設施和公共房屋建設，城市治安維護、貧困人口救濟和環(huán)境衛生管理等。[5]（參見(jiàn)附表二）

　　城鎮化要求政府施加全面規劃與管理，其目的并不是國家要把城鎮化“包下來(lái)”，而是要建立市場(chǎng)機制可以順利運轉的法律框架，同時(shí)用公共財政為城鎮化提供必要的基礎設施支持和公共產(chǎn)品。從歐洲國家的經(jīng)驗看，各國介入城鎮化時(shí)間和程度不等，但是早晚都要做。德國、荷蘭政府為城鎮化設立法律框架的時(shí)間較早。英國早期奉行不干預政策，直到出現很多城市問(wèn)題，才開(kāi)始逐步完善立法。瑞士各州工業(yè)化程度差異性很大，城鎮化的政策與法律需求不同，各州政府實(shí)施干預的范圍和程度也隨之不同。法國城鎮化的特點(diǎn)是除了巴黎之外其他地區的相對滯后，因此這個(gè)中央集權制國家對城鎮化的介入反而較晚。瑞典的起步也比較晚，根源是其工業(yè)化進(jìn)程起步較晚。由此可見(jiàn)，國家對于城鎮化進(jìn)程施加干預的方式與程度要依工業(yè)化提出的社會(huì )需求相應，不可一概而論。

　　在工業(yè)化和城鎮化過(guò)程中，集中使用土地是基本條件。能否順利實(shí)現土地集中使用，對城鎮化的速度與模式具有決定作用。在這方面，英法兩國的差別很能說(shuō)明問(wèn)題。

　　英國是通過(guò)野蠻的“圈地運動(dòng)”實(shí)現土地集中的。工業(yè)革命以前，在農奴制解體過(guò)程中，英國、法國和德國都出現過(guò)貴族強占農民份地及公有地，剝奪農民土地使用權或所有權的“圈地運動(dòng)”，但英國進(jìn)行得最為徹底和持久。歐洲歷史上，英國圈地運動(dòng)是最殘酷的歷史事件之一，但客觀(guān)上為其工業(yè)化提供了土地、資本和廉價(jià)勞動(dòng)力等條件。由于土地使用權集中在少數人手里，英國的城鎮化進(jìn)程得以按照“有利可圖”的原則，以資源和市場(chǎng)為導向發(fā)展起來(lái)，各城市在產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟功能上各具特色，在形成曼徹斯特、利物浦、伯明翰、格拉斯哥、里茲等工商業(yè)中心城市的同時(shí)，出現了一批分別以紡織、工礦、港口、海濱、交通樞紐和商業(yè)為主要功能的中小型城市，形成世界上最早的城市群和城市帶。

　　相比之下，法國城鎮化進(jìn)程則慢得多。這里的重要原因是：法國大革命前后，大量土地為農民所占有，土地集中程度降低。自給自足的小農經(jīng)濟限制了法國工業(yè)化的社會(huì )需求和勞動(dòng)力供給，由手工作坊組成的“家庭加工系統”和保守的家族企業(yè)成為當時(shí)法國工業(yè)的主體，嚴重制約其工業(yè)化和城鎮化速度。同時(shí)，工業(yè)發(fā)展滯后，還使法國形成了以行政城市為主的城鎮化格局。1800年，法國只有巴黎、里昂和馬賽等三大城市的人口超過(guò)10萬(wàn)，1851年又增加了波爾多和魯昂。直到現在，法國最重要的城市仍然是這五個(gè)，中小市鎮發(fā)展相對遲緩。目前，多數后發(fā)國家的城鎮化模式都更接近法國，中國也不例外。究其原因，與土地集中使用方面的困境有直接關(guān)系。以土地碎片化為基礎的小農經(jīng)濟越強大，城鎮化背離經(jīng)濟要素配置需要的可能性也就越大。

　　要解決這個(gè)問(wèn)題，英國通過(guò)圈地運動(dòng)實(shí)現土地集中使用的路徑不僅是不可復制的，而且是不可想象的?，F代歐洲國家的普遍做法是以法治手段對土地用途實(shí)施管控，保證國家經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展公益目標的實(shí)現，同時(shí)保護土地所有者或使用者的合法權益。

　　在現代社會(huì )中，土地的所有權形式并不是決定性的，對土地用途的管控權才是最重要的。英國的土地自1066年后均屬英王或國家所有，個(gè)人、企業(yè)和各種機構團體僅擁有土地的使用權。1947年通過(guò)的英國《城鎮和鄉村規劃條例》規定，一切土地的發(fā)展權即變更土地用途的權利歸國家所有，土地所有人或其他人如欲變更土地用途，須先向政府以繳納發(fā)展稅的形式購買(mǎi)發(fā)展權。實(shí)行所謂的“土地發(fā)展權國有化”。這種做法不僅提供了英國土地使用的規劃程度，而且有效降低了國家城市建設開(kāi)發(fā)的地價(jià)成本。

　　法國的土地大部分為私人所有。要進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)建設，不論使用私人所有的農用土地還是建設用地，都要先購買(mǎi)私人土地，然后再由政府組織有關(guān)公司進(jìn)行開(kāi)發(fā)，國家開(kāi)發(fā)建設后的土地一般不再出售給私人，而是由有關(guān)公司使用和管理。為促進(jìn)社會(huì )和諧，減少社會(huì )矛盾，政府鼓勵較高收入家庭與較低收入家庭在政府開(kāi)發(fā)的同一居住區內居住，并根據較低收入家庭情況的不同，由政府給予補貼。按照法律，政府購買(mǎi)私人土地應基于公益目的，價(jià)格由政府組織中介機構進(jìn)行評估，土地所有者不能漫天要價(jià)，否則政府可以?xún)鼋Y該土地的用途或禁止該土地轉讓買(mǎi)賣(mài)。這種制度貫徹了行政管理和市場(chǎng)公平的原則，既有助于城市公共設施和公共住房建設的順利實(shí)施，也可以保護土地所有者的合法利益。