對于中國的城鎮化而言，這是一個(gè)“裂變”的過(guò)程。與之前盲目擴張、高成本、行政命令推動(dòng)下的傳統城鎮化不同，新型城鎮化將承載著(zhù)“最大內需所在和結構調整重要依托”的使命。政策如何有效發(fā)揮？他山之石能否借鑒？《支點(diǎn)》記者在北京采訪(fǎng)了英國社區及地方政府事務(wù)部首席規劃師史蒂夫·科特曼。

　　讓民眾充分參與城市規劃

　　《支點(diǎn)》：在城市發(fā)展規劃和政策制定中，英國地方政府和中央政府扮演著(zhù)怎樣的角色？

　　史蒂夫·科特曼：英國社區及地方政府事務(wù)部既是規劃制定的參與者，也是獨立考核者。其中，考核部門(mén)被稱(chēng)為“規劃預期”，工作人員由我們物色，雖然擁有政府背景，但他們相對獨立，主要職責是提供政府運營(yíng)規劃、地方政府如何通過(guò)財政轉移從中央政府獲得資金、控制稅收分配的政策支持。

　　同時(shí)，作為城市規劃策略的負責方，我們需要告訴地方議會(huì )，尚有哪些空間可以提升、他們應該采取何種措施，而且也參與執行其中多數的發(fā)展規劃。

　　在英格蘭，城市規劃通常由地方議會(huì )參考具體情況后制定而成。就制定方式而言，是通過(guò)一種“公眾考核”的方式來(lái)檢驗該規劃的可行性。前期，他們與當地社區民眾交流詢(xún)問(wèn)、傾聽(tīng)意見(jiàn)，后期再獨立檢驗考核這一規劃的好壞，最終形成報告。

　　《支點(diǎn)》：在具體實(shí)施環(huán)節，地方政府如何保證政策落地？

　　史蒂夫·科特曼：在中國，地方政府首先聘請專(zhuān)業(yè)的顧問(wèn)、組織、公司準備城市規劃，之后提交至上級政府，再取得住建部的審批許可，尤其是對一些中型城市來(lái)說(shuō)更是如此。像北京和上海這樣的城市，審批還需經(jīng)國務(wù)院通過(guò)。地方政府聘請的專(zhuān)家團隊、咨詢(xún)公司負責提供技術(shù)層面的支持，細化發(fā)展前景。

　　但在英國，這個(gè)過(guò)程恰好相反。各地方議會(huì )首先會(huì )對房屋的需求量作出評估，根據規模計算制定出方案，例如15年內需要5420座房屋，然后再去嘗試規劃土地。與中國擁有一個(gè)強大而有效的政府不同，對于英國的政策制定者來(lái)說(shuō)，政策落地的考核常常是令人沮喪的，因為他們無(wú)法負責履行兌現。

　　《支點(diǎn)》：城市建設需要資金，英國的地方政府有何主要收入來(lái)源，又是如何處理的？

　　史蒂夫·科特曼：英國的市政稅或家庭稅類(lèi)似于中國熱議的房產(chǎn)稅，它是一種財產(chǎn)稅，同時(shí)又具有所得稅的性質(zhì)，是英國地方政府的主要收入來(lái)源。市政稅由英國地方政府根據個(gè)人住房的價(jià)值按比例收取，價(jià)值越高，支付的稅費越多。即便擁有一處很小的住所，也可能支付很高的市政稅。

　　市政稅用來(lái)為各項地方公共服務(wù)“買(mǎi)單”，涉及住房、教育、消防、治安、公路、衛生、規劃、健康、社會(huì )福利、兒童和老年人照顧以及地方經(jīng)濟發(fā)展等方方面面，因此地方議會(huì )需要對其所提供的服務(wù)進(jìn)行謹慎思考。市政稅對這些服務(wù)的貢獻力約為20%，除倫敦地區的城市服務(wù)運營(yíng)費用較為昂貴之外，其他各地區差異不大?？梢?jiàn)，地方政府并未從中“賺利”。

　　“住宅需求勝過(guò)空蕩蕩的辦公室”

　　《支點(diǎn)》：每個(gè)國家的城鎮化過(guò)程都要面臨城市資源配備和人口遷移的問(wèn)題，在這個(gè)過(guò)程中，英國遇到過(guò)哪些問(wèn)題，又是如何協(xié)調城鄉發(fā)展？

　　史蒂夫·科特曼：城鎮化人口遷移在英國歷經(jīng)了400年之久，而中國政府正嘗試在40年之內實(shí)現這一過(guò)程。英國曾因自由放任的經(jīng)濟政策，為自發(fā)性、盲目性和不平衡性的城鎮化付出過(guò)沉痛代價(jià)。不過(guò)，隨著(zhù)一系列的矯正措施，人們從鄉村遷移到城鎮，鄉村模樣也發(fā)生了改觀(guān)。尤其從1948年《城鄉規劃法案》生效起，英國農業(yè)的主體地位得到強化，農業(yè)用地有了法律保障。農業(yè)的穩步發(fā)展，為工業(yè)化、城鎮化奠定了堅實(shí)基礎，提供了發(fā)展的基本動(dòng)力。

　　《支點(diǎn)》：英國城市沒(méi)有太多的高層建筑，人口密度也較低。英國是如何處理土地需求、節約土地資源的？

　　史蒂夫·科特曼：作為一個(gè)島國，英國也飽受人口密度問(wèn)題的困擾。在英國城鎮化和工業(yè)化早期，城市中心的人口密度一度達到峰值。目前，倫敦城市中心的人口密度甚至高于北京和上海，原因是城市中心區域狹小，商業(yè)高度集中。

　　中國城市居民通常住在高層公寓里面，或許是因為別無(wú)選擇，而在上世紀60年代，英國在高層建筑方面有過(guò)糟糕的“發(fā)明”——大量建筑為社會(huì )公共服務(wù)而造。我們的錯誤在于：沒(méi)有足夠的土地，就應該有足夠的空間。

　　過(guò)去30年間，英國的土地占用率僅為現有可利用土地的1%。在倫敦人的潛意識中，過(guò)度開(kāi)發(fā)會(huì )帶來(lái)?yè)頂D。事實(shí)上，由于有45%土地受到保護，整個(gè)國家僅剩55%的土地可以利用，其中道路和公園占據5%，10%的土地已被開(kāi)發(fā)利用。

　　幾年前，當政府意識到城市中心的辦公空間遠遠大于需求時(shí)，制定了“空間開(kāi)發(fā)”規劃，即允許人們將辦公空間轉換為住宅，以鼓勵更多的建筑為居住所用。政府在全國范圍內打出“住宅需求勝過(guò)空蕩蕩的辦公室”的口號，并對執行城市和極少數地方議會(huì )減免相關(guān)稅收，對個(gè)人不收取任何費用。

　　《支點(diǎn)》：在城鎮化布局上，商業(yè)區和住宅區如何達到和諧？

　　史蒂夫·科特曼：工業(yè)必須遠離住宅區，和諧的商業(yè)則可以同住宅區共存。倫敦市中心之外為商業(yè)區和住宅區的混合區。在布局上我們指定用途，明確定義住宅、商店、辦公等區域，并對相應的服務(wù)項目征收稅款，且只允許部分用途更改。同時(shí)，政府對開(kāi)發(fā)商征收的“社區基礎設施稅”也用來(lái)分擔建設費用。