減少征地、農地入市

　　給定轉型中國“公權力”之現狀，我認為，被華生嚴詞批判的“指望借助私權利的逐利動(dòng)機去替代公權力的作用，用……土地開(kāi)發(fā)的自由市場(chǎng)競爭去達到土地資源配置的優(yōu)化”，倒不失為一個(gè)現實(shí)選項。道理簡(jiǎn)單：在公權力遠沒(méi)有得到有效約束——權力老虎尚未被關(guān)入法治籠子——之前，除非萬(wàn)不得已，以任何名目加重公權力之責，后果只能是繼續喂籠外之虎，令其更壯，也更難被關(guān)進(jìn)籠子。這里加上“除非萬(wàn)不得已”，是因為轉型社會(huì )涉及國防、反恐、治安、防疫及其他公共安全事務(wù)，不靠國家權力會(huì )天下大亂，惟一面強化權力、一面嚴查權力人物假公濟私、擁權自肥。

　　經(jīng)濟事務(wù)有很大不同。謝天謝地，人類(lèi)經(jīng)驗里有一個(gè)“市場(chǎng)經(jīng)濟”，可以在最少依賴(lài)“公權力”的前提下，組織供求，改善生活，繁榮經(jīng)濟。對前蘇聯(lián)和改革前中國那樣“權力高度集中”的行政指令計劃經(jīng)濟，經(jīng)驗更證明，通過(guò)放權、縮權、減權——一概指弱化經(jīng)濟生活中的公權——市場(chǎng)化改革能激發(fā)出社會(huì )活力，讓原先走入死胡同的經(jīng)濟，重見(jiàn)天日。華生略帶貶義所說(shuō)的“借助私權利的逐利動(dòng)機去替代公權力的作用”，恰恰是“市場(chǎng)”這類(lèi)中用不中聽(tīng)的制度安排，得以運轉起來(lái)的一個(gè)基礎。這也給中國改革提供機會(huì )，在約束公權力方面尚未全面見(jiàn)效時(shí)，多少也能推進(jìn)經(jīng)改。

　　話(huà)說(shuō)回來(lái)，市場(chǎng)運轉可以最少依賴(lài)公權力，但做不到完全不要公權力。這也是市場(chǎng)化改革最難對付的危險。在邏輯上，市場(chǎng)之基是產(chǎn)權，而產(chǎn)權界定又離不開(kāi)公權力提供的必要服務(wù)。麻煩來(lái)了：改制離不開(kāi)公權力介入，但監督不足的公權力往往又可以在改革中搞歪門(mén)邪道。我們在成都看了幾年，對當地還權賦能、以確權為前提逐步開(kāi)放農地農房流轉的經(jīng)驗，以為值得肯定。不過(guò)我們的研究報告，修訂到最后還是加上一點(diǎn)：謹防公權力在確權、流轉中胡來(lái)，讓改革背黑鍋。因此，改革進(jìn)程中的權力監督很重要，特別要避免一哄而上、刮風(fēng)搞“改革的大躍進(jìn)”?，F在看，當真拉下臉來(lái)反腐，才可以為深化改革保駕護航。

　　城市化中的土地問(wèn)題，同樣面對“公權悖論”：恰恰是超強的公權未得到有效約束，才形成“政府一手征、一手賣(mài)”的半拉子改革工程。拖延至今，1988憲法修正案定下來(lái)的準則一直得不到貫徹，“土地財政”畸變?yōu)?ldquo;地方債務(wù)”（其實(shí)在很多地方變成了“地方負債財政”，是“土地負財政”），本義“人的城市化”畸變?yōu)?ldquo;土地城鎮化”，讓國家機器陷入與民爭利的泥潭，土地腐敗查不勝查。在這些現實(shí)情況下，治本之策當然是把權力老虎關(guān)入法治籠子。在這點(diǎn)沒(méi)有做到之前，至少在政策和策略取向上，斷不可再擴大公權力配置土地的作用。我的理解，“收縮征地規模、擴大農地入市”，正是這樣一種策略取向——算不上最優(yōu)，總比喂籠外虎要對頭。

　　華生把“收縮征地、農地入市”批個(gè)半死，他自己的主張又是什么呢？讀來(lái)讀去，他無(wú)非主張絕不要觸動(dòng)現存“政府征地＋賣(mài)地”的制度，僅建言政府從近郊和農村農村征得的土地中拿出一塊，為進(jìn)城農民工提供帶社會(huì )保障含義的住宅，以此實(shí)現“人的城市化”和“農民工市民化”。

　　就我所知，類(lèi)似主張早就有人提出。2003年我們在朗潤園研討城市化土地問(wèn)題，請到廈門(mén)規劃局趙燕菁局長(cháng)參會(huì )，他的發(fā)言講了這個(gè)意思。對趙燕菁君的一些觀(guān)點(diǎn)——如“土地財政是中國核心競爭力”——我無(wú)從贊同，但他基于城市管理經(jīng)驗提出的“城市政府要學(xué)新加坡辦‘組屋’”，雖疑慮不少，我也樂(lè )見(jiàn)其成。想想全國每年征地好幾百萬(wàn)畝，累計土地出讓金據說(shuō)已達20萬(wàn)億，從“征地所得受益”里拿一點(diǎn)點(diǎn)出來(lái)，給進(jìn)城農民工建房，試驗一把的余地總有的吧？后來(lái)幾次到廈門(mén)討教，細聽(tīng)之余就給趙局長(cháng)提一點(diǎn)看法：趕快找機會(huì )試，試了才能驗證構想的邏輯。2011年黃奇帆在重慶提“三、五、三”（即化三年時(shí)間，把已經(jīng)進(jìn)城農民在老家的三項土地住宅權益，換成城市居民的五項社會(huì )保障），更率先在一個(gè)直轄市的范圍，嘗試解決進(jìn)城農民工住宅問(wèn)題。對此，我和同事同學(xué)從一開(kāi)始就跟著(zhù)看，現在還在追蹤研究，希望看懂了好說(shuō)幾句話(huà)。

　　華生的貢獻是什么呢？我沒(méi)有看到他對惠及農民工的保障房建設做過(guò)任何經(jīng)驗研究，也沒(méi)有看到他對這項實(shí)踐的利弊得失提出過(guò)中肯的分析。他的“貢獻”——以我在他最近的批評文字里所看到的——就是把自己心儀、但尚無(wú)扎實(shí)經(jīng)驗支持的主張，與數億農民工主要靠租用、購置城郊農房農地的現實(shí)，尖銳地對立起來(lái)。當華生指控后者為“誤區”、“陷阱”、“非法”的時(shí)候，他心目中的“正區”無(wú)非就是靠政府來(lái)建農民工房。你要建就快建吶，等建夠了，又做得到屋美價(jià)廉，橫豎進(jìn)城農民工總不會(huì )放著(zhù)“正道”不走，非要在法律地位不明、“違法”風(fēng)險時(shí)時(shí)臨頭、臟亂差并舉的“村中村”和城鄉結合部落腳吧？可是華生對自己的主張好像既沒(méi)信心、也沒(méi)耐心，除了連篇累牘批“誤區”、防“陷阱”，似乎再也沒(méi)有正經(jīng)事可干。憑一套構想——再了不得也不過(guò)“構想”而已——就發(fā)狠要把天下租、售的農房農地一鍋全端，算什么道理？我倒要問(wèn)一句，那論億已進(jìn)城農民、以及未來(lái)還有數億還要進(jìn)城的農民，究竟在哪里待著(zhù)，才有希望等到這些偉大的構想變成現實(shí)？！

　　也許不屑于拿出——其實(shí)是拿不出——實(shí)際經(jīng)驗來(lái)驗證自己的主張，華生就發(fā)明了一套“理論”，來(lái)“證明”城市化下的土地和建筑根本就不適合用市場(chǎng)體制來(lái)配置。請看，“土地作為外部性極強的特殊資源，在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的配置有其特殊的規律。即使在發(fā)達的市場(chǎng)經(jīng)濟國家，土地的用途界定和建設使用，并不是如其他資源和商品那樣，由產(chǎn)權人自己或他們之間的自由市場(chǎng)談判決定。而這一點(diǎn)是過(guò)去引進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟的教課書(shū)中并沒(méi)有說(shuō)明的。因此，誤以為一般資源或商品市場(chǎng)的規律可以套用到土地資源配置上來(lái)，將會(huì )犯極大的錯誤。”再看，“土地用途和使用規劃是政府治安警察權的一部分，是一種公權力，只存在如何貼近市場(chǎng)和社會(huì )的真實(shí)需求、正確預測和判斷未來(lái)需要，從而依照民主程序做好科學(xué)規劃的問(wèn)題，不是市場(chǎng)化的范圍。”

　　本來(lái)，以上“理論”的每一條都不難辯駁。不過(guò)，華生后來(lái)發(fā)表的文字又讓人松了一口氣：“盡管如此，我并不同意被周其仁教授簡(jiǎn)單貼上‘土地配置靠規劃，不靠市場(chǎng)’的標簽。因為其一，這里說(shuō)的是土地一級配置，即改變土地用途的基礎配置，并非在給定用途下的配置。我們知道，在給定用途特別是既成建筑的二級市場(chǎng)上，土地和建筑的分配，是市場(chǎng)在發(fā)揮決定性作用。其二，即使是土地的一級配置，也要反映市場(chǎng)的需求和變化。脫離了市場(chǎng)和社會(huì )需求的規劃，必然會(huì )付出高昂的代價(jià)。因此，握有法律強制力的城鄉規劃，本身要以市場(chǎng)為前提和基礎，這一點(diǎn)毫無(wú)疑問(wèn)。”前后對照，顯然有兩個(gè)華生。到底哪一個(gè)算對？我以為后一個(gè)多少還靠點(diǎn)譜。要是華生也同意，那就請他明言前一個(gè)毫無(wú)疑問(wèn)是錯了的。不同意嗎？那錯的就是后一個(gè)。