（三）中等收入陷阱國家：戰略和體制缺陷導致的高水平、低質(zhì)量城鎮化

　　戰后，拉美和亞洲、非洲等地區城鎮化取得了令人矚目的發(fā)展。2012年，拉美城鎮化率達到79%，與高收入國家80.2%的水平基本持平，但人均GDP只有其四分之一，“過(guò)度城鎮化”特征明顯。

　　首先，由于戰略失誤導致工業(yè)化遭遇重大挫折，城鎮化發(fā)展拉力不足。戰后，拉美國家一度取得了令人矚目的成就，通過(guò)實(shí)施進(jìn)口替代戰略建立了比較完整的工業(yè)體系。然而，未能抓住戰略機遇促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，長(cháng)期僵化執行進(jìn)口替代戰略，導致勞動(dòng)生產(chǎn)率低下、經(jīng)濟效益增長(cháng)緩慢，制約了工業(yè)化持續推進(jìn)。1982年爆發(fā)的拉美債務(wù)危機，更直接導致經(jīng)濟持續衰退，收入分配關(guān)系嚴重惡化，社會(huì )問(wèn)題日趨尖銳，對城鎮化進(jìn)程影響很大。特別是大量農民無(wú)序涌入城市，貧困人口在城市集聚成為其城鎮化的典型特征。

　　其次，政府對工業(yè)化、城鎮化中的經(jīng)濟社會(huì )問(wèn)題應對不力。拉美國家長(cháng)期奉行經(jīng)濟自由主義，對如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系缺乏深刻認識和有力舉措。一方面，城鎮化缺乏統籌規劃，大量人口無(wú)序涌入城市，中心城市畸形發(fā)展，區域發(fā)展很不平衡。另一方面，對城鎮化中的社會(huì )問(wèn)題不夠重視，貧富差距巨大、城市貧困和城市犯罪問(wèn)題嚴重，社會(huì )矛盾不斷激化。同時(shí)，在經(jīng)濟全球化背景下，拉美國家自主發(fā)展能力普遍不足，經(jīng)濟受制于人，政策自主調控的余地有限。

　　第三，歷史形成的土地制度使得城鎮化缺乏堅實(shí)基礎。在長(cháng)期殖民統治下，拉美國家形成了種植園經(jīng)濟和大土地制度。但此后拉美國家并未完成社會(huì )改造，傳統農業(yè)模式和土地制度依然占據主導地位。這一方面導致農業(yè)部門(mén)對工業(yè)化缺乏足夠的需求和動(dòng)力，經(jīng)濟發(fā)展和現代工業(yè)起步幾乎完全由初級產(chǎn)品出口帶動(dòng)，農業(yè)發(fā)展相對滯后。另一方面，廣大無(wú)地農民難以在初級產(chǎn)品出口中獲取應有收益，生存條件惡劣，無(wú)法在農村立足，進(jìn)而無(wú)序涌入城市，導致農業(yè)生產(chǎn)率降低和農村凋敝。

　　第四，貧民窟等社會(huì )問(wèn)題的治理已得到重視并取得了初步成效。2007年，巴西還有700萬(wàn)人居住在貧民窟，占總人口的3.8%。大面積貧民窟的存在，不僅形成了城市二元結構和龐大的非正規部門(mén)，加劇了城市貧困問(wèn)題，擾亂了經(jīng)濟運行秩序，更易導致社會(huì )分化，是滋生犯罪和社會(huì )動(dòng)蕩的溫床。近年來(lái)，拉美國家采取了一系列治理措施，尤其是把貧民窟治理與解決貧困和社會(huì )排斥問(wèn)題更多地結合起來(lái)，加強貧民窟規劃和基礎設施改造力度，實(shí)施更加積極的反貧困政策，實(shí)施“貧民居住區社區計劃”等政策促進(jìn)社會(huì )融合，鼓勵各類(lèi)社會(huì )組織參與貧民窟治理等，取得了一定成效。

　　拉美等中等收入陷阱國家的城鎮化，是由于戰略和體制缺陷導致的高水平、低質(zhì)量的城鎮化。其經(jīng)驗教訓，使我們更加深刻地認識到工業(yè)化與城鎮化協(xié)調發(fā)展的重要性，為城鎮化健康發(fā)展奠定堅實(shí)的物質(zhì)和制度基礎。

　　（四）資源驅動(dòng)型國家：水平較高、質(zhì)量有待提升的城鎮化

　　在戰后經(jīng)濟全球化的背景下，沙特、伊朗、委內瑞拉等國石油資源豐富的國家獲得了長(cháng)足發(fā)展，積累了大量石油資本，城鎮化實(shí)現了快速發(fā)展，一些國家已基本完成城鎮化。

　　這是一條特殊的資源驅動(dòng)型城鎮化道路?？傮w上，這些國家具有以下特點(diǎn)：首先，經(jīng)濟結構相對單一，石油開(kāi)采及相關(guān)產(chǎn)業(yè)比重很高，科技創(chuàng )新不活躍，人力資本素質(zhì)提升緩慢。其次，經(jīng)濟增長(cháng)的包容性不足，石油收益較多集中在少數權貴階層手中，普通民眾分享不足，收入分配差距較大，即使是委內瑞拉，2008年基尼系數仍高達0.495。三是多數國家尚未完成現代化轉型，尤其是一些中東、北非國家，宗教因素影響深遠，政權更迭和社會(huì )動(dòng)蕩不斷。

　　資源驅動(dòng)型國家的城鎮化是在超額石油資源收益推動(dòng)下超常規實(shí)現的。城鎮化水平與本國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)際所處階段不一致，屬于水平較高、質(zhì)量有待提升的城鎮化。特別是如果不能處理好現代化轉型中的若干重大關(guān)系，較高的城鎮化水平反而更易引發(fā)社會(huì )沖突，2011年中東、北非政局動(dòng)蕩就值得引起反思。

　　綜合比較分析，可以歸納出比較成功的城鎮化需要具備的一組必要的體制和政策條件。

　　首先，要處理好土地問(wèn)題，著(zhù)力實(shí)現城鄉統籌發(fā)展。在工業(yè)化和城鎮化早期，應相對公平地分配土地，賦予農戶(hù)完整的土地權能，解決好農業(yè)生產(chǎn)的監督問(wèn)題。在工業(yè)化和城鎮化推進(jìn)過(guò)程中，要在農戶(hù)和政府之間合理分配土地增值收益，實(shí)現公平與效率的統一。同時(shí)，始終重視扶持農業(yè)和農村發(fā)展，通過(guò)綜合性措施統籌城鄉發(fā)展，避免城鄉二元結構轉變?yōu)槌鞘袃炔慷Y構，以及城市社會(huì )問(wèn)題的集中爆發(fā)。

　　其次，要持續推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級，不斷創(chuàng )造城鎮非農就業(yè)機會(huì )。應隨著(zhù)發(fā)展階段變化合理調整發(fā)展戰略，特別是經(jīng)濟起飛之后要實(shí)施開(kāi)放和市場(chǎng)導向的戰略，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用，通過(guò)競爭促進(jìn)產(chǎn)業(yè)持續升級。應高度重視人力資本投資，營(yíng)造有利于創(chuàng )新創(chuàng )造的制度環(huán)境，為所有人提供平等參與現代化進(jìn)程、分享現代化成果的機會(huì )。

　　第三，要不斷創(chuàng )新城市治理機制，促進(jìn)社會(huì )融合，實(shí)現包容性發(fā)展。應適應農村社會(huì )向城市社會(huì )的轉型，積極構建公正、嚴密和精巧的法治體系，有效降低社會(huì )交易成本。應把握全球化深入發(fā)展、公民政治覺(jué)醒、社會(huì )信息化等趨勢，不斷推進(jìn)公眾參與機制的漸進(jìn)性完善，合理回應公眾對城鎮化的參與訴求。應積極有效應對城市社會(huì )問(wèn)題，強調社會(huì )融合，實(shí)施靶向性的城市扶貧政策，縮小收入差距，不斷提升公民道德水平。

　　第四，要大力提升城市管理能力，有效防治城市病。城鎮化的推進(jìn)，尤其是大中城市發(fā)展，會(huì )帶來(lái)一系列生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題，如果處理得不好，就會(huì )引發(fā)城市病，進(jìn)而影響整個(gè)經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)系統的健康運行。正反兩方面經(jīng)驗表明，針對這些問(wèn)題產(chǎn)生的根源，不斷完善法律法規體系，提升城市管理的科學(xué)化、制度化水平，是有效防治城市病的根本。

　　第五，要引導形成有利于城市經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展的社會(huì )預期。應管理好居民對社會(huì )福利水平的預期，把握好社會(huì )福利提升的節奏，既要隨著(zhù)發(fā)展水平提升相應提升福利水平，也要使之保持在經(jīng)濟可承受的范圍內。特別是管理好公眾對土地價(jià)格的預期，為城市基礎設施和產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展創(chuàng )造良好條件。