為完善我國保護區體系，探索建立既與國際接軌又符合我國國情的保護區模式，中共十八屆三中全會(huì )明確提出要建立國家公園體制。“這是我黨在生態(tài)文明制度建設方面的重大舉措，標志著(zhù)國家公園建設已上升為國家戰略，對于加強自然生態(tài)系統保護、增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、推動(dòng)生態(tài)文明和美麗中國建設具有十分重要的意義。”國家林業(yè)局局長(cháng)趙樹(shù)叢表示。

　　有多難？

　　“九龍治水”格局亟待打破

　　我國幅員遼闊，自然地理條件多樣，森林、濕地、荒漠、海洋等生態(tài)系統類(lèi)型齊全，分布著(zhù)許多世界聞名的稀有景觀(guān)和珍奇動(dòng)植物。自20世紀50年代建立第一個(gè)自然保護區以來(lái)，我國以自然保護區為主，包括森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區、地質(zhì)公園等各類(lèi)保護區迅猛發(fā)展。

　　但在發(fā)展的背后，問(wèn)題也隨之而來(lái)：這些公園隸屬于不同的管理部門(mén)，一個(gè)國家級自然保護區，門(mén)口掛著(zhù)具有法人資格的管理機構、風(fēng)景名勝區等五花八門(mén)的牌子，甚至有多達十幾塊牌子的現象在景區屢見(jiàn)不鮮。

　　九寨溝管理局副局長(cháng)王強為此曾表示，九寨溝共有九寨溝國家級自然保護區、風(fēng)景名勝區、森林公園、地質(zhì)公園和5A旅游景區五塊牌子。“在管理和開(kāi)發(fā)過(guò)程中，‘九龍治水’曾是九寨溝很突出的一個(gè)問(wèn)題，我們不希望將來(lái)因為‘國家公園’再有第六個(gè)婆婆。”

　　“由于我國目前的各類(lèi)保護區分屬不同的職能部門(mén)管理，從自然資源產(chǎn)權管理的角度形成了兩類(lèi)問(wèn)題：一是許多沒(méi)有資源管理職能的部門(mén)參與了保護區的管理，有些保護區成為了地方或利益集團的‘聚寶盆’、‘唐僧肉’；二是自然生態(tài)系統和野生生物活動(dòng)空間因管理體制的切割，使監管分割、效率低下。”國家林業(yè)局規劃調查規劃設計院副院長(cháng)唐小平說(shuō)。

　　今年兩會(huì )期間，楊興平委員在《探索建立國家公園體制》的提案中指出，應建立由政府層面統一協(xié)調和管理的國家公園體制，以解決現有自然保護區域管理體制的弊端，也能徹底解決保護區域間的交叉重疊等老大難問(wèn)題。

　　在國家林業(yè)局野生動(dòng)植物保護與自然保護區管理司司長(cháng)張希武看來(lái)，建立國家公園體制，不僅僅是建立一定數量的國家公園，主要目的是理順各保護區關(guān)系，理順自然保護管理體制，建立囊括所有具有國家意義的典型的生態(tài)系統的國家公園體系，構建生態(tài)安全空間，保護精華的自然生態(tài)資源。

　　和張希武有著(zhù)同樣觀(guān)點(diǎn)的還有環(huán)保部自然生態(tài)保護司副司長(cháng)柏成壽，“除美國等少數國家自然保護地體系仍由多部門(mén)分工負責管理外，大部分國家的自然保護地由一個(gè)部門(mén)主管。這樣便于統一規劃、統一監管和評估，確保了生態(tài)系統和棲息地完整性，提高保護成效。”

　　“建立由國家單獨部門(mén)統一管理的國家公園體制，有利于提高自然保護的效率和有效性，有利于強化我國生態(tài)文明建設，有利于確保國家的生態(tài)安全，也有利于與國際自然保護體制接軌，提升中國生態(tài)建設和自然保護的國際影響力。”楊興平說(shuō)。

　　“中國國家公園制度建設如能成功，將徹底解決自然保護地管理中‘九龍治水’的局面，為國家百年乃至千年的生態(tài)安全打下堅實(shí)基礎。”清華大學(xué)景觀(guān)學(xué)系主任楊銳表示。

　　如何管？

　　加強立法是建設保障

　　因擁有300多種野生動(dòng)物、200余種鳥(niǎo)，超過(guò)1700種樹(shù)木和其他維管植物，以及獨特的峽谷、瀑布、溫泉等，黃石公園被美國人自豪地稱(chēng)為“地球上最獨一無(wú)二的神奇樂(lè )園”，也正因為此，黃石公園也成為世界上國家公園的典范。在眾多業(yè)內專(zhuān)家看來(lái)，黃石國家公園的成功還離不開(kāi)法律的保護和支撐。

　　“美國涉及自然保護地體系的法律最為全面，基本法包括《國家公園基本法》、《自然保護區法》、《國家環(huán)境政策法案》等以及一些專(zhuān)門(mén)的法律，如《黃石公園法案》等。”柏成壽說(shuō)。

　　據柏成壽介紹，很多國家通過(guò)立法加強對自然保護地體系的建設和管理，完善的法律體系明確了管理的授權和責任歸屬，明確了自然保護地的自然生態(tài)的保護職責，明確了自然保護地內資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)類(lèi)型及管理手段，有效地避免了保護與開(kāi)發(fā)的矛盾。

　　“國家公園體系的建設首先應建立和健全自然保護法律體系，制定《國家公園法》，或者制定《保護區法》，在其中專(zhuān)門(mén)明確國家公園的內容，修訂相關(guān)法律，形成和《森林法》、《野生動(dòng)物保護法》、《濕地保護條例》等配套的完整的自然保護法律體系；每一個(gè)國家公園均需制定國家公園管理條例，實(shí)現‘一園一法’。”張希武表示。

　　資料顯示，我國雖然相繼頒布、實(shí)施了《中華人民共和國自然保護區條例》、《風(fēng)景名勝區條例》等相關(guān)法律、法規，但始終缺乏一個(gè)統管所有自然資源保護的大法作為法律保障，有些保護區甚至還沒(méi)有任何的法規、條例作為指導，且現行的法規、條例由于制定時(shí)間過(guò)早、缺乏實(shí)效性和全面性，已不適應目前保護區的實(shí)際和發(fā)展需要。

　　北京大學(xué)旅游研究規劃中心主任吳必虎教授表示，所有的國家公園都應該立法保護，在保護的同時(shí)要向公民提供戶(hù)外教育的機會(huì )，所以還應要細化法規內容，增強法規的可適用性。

　　WWF中國總干事盧思騁表示，“建立國家公園體制是本屆政府治理當前保護地面臨的自然生態(tài)系統和行政管理破碎化問(wèn)題的創(chuàng )新型途徑，盡管全球其他國家已有國家公園模式，但由于保護對象、自然社會(huì )特征和管理體制的巨大差異，國家公園體制建設在中國既要借鑒國際經(jīng)驗，又要符合中國國情。”