建設形成現代化的生態(tài)文明建設管理體制

　　體制改革是生態(tài)文明制度建設的組織保障。從實(shí)際出發(fā)，迫切需要解決部門(mén)間的協(xié)調、多元化的社會(huì )管理以及監督問(wèn)題，形成責權利統一、協(xié)調有序、運行高效、治理能力現代化的公共治理機構。

　　——生態(tài)文明建設的現行管理體系亟待完善

　　我國現行生態(tài)文明建設管理體制，存在一些亟待完善的地方。一是涉及部門(mén)多，職能交叉、相互扯皮、短期行為等問(wèn)題在一定程度上存在；管理部門(mén)間溝通協(xié)調差，發(fā)布的數據相互矛盾，影響政府公信力。二是多元化的社會(huì )管理體制尚未建立，近年來(lái)環(huán)境保護領(lǐng)域的“鄰避運動(dòng)”，表明公眾意見(jiàn)仍未能成為地方環(huán)境決策的重要依據。三是污染物排污許可制和企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度尚不健全，缺乏合理的損害賠償制度和嚴厲的責任追究制度。對污染環(huán)境的企業(yè)只是象征性的罰款，對盲目決策、造成嚴重資源環(huán)境后果的領(lǐng)導不追責，成為競相效仿的“逆導向”。所有這些，均應通過(guò)體制改革加以改變。

　　——構建生態(tài)文明管理體制的原則

　　具有國際視野。在全球化縱深發(fā)展的今天，世界是一個(gè)開(kāi)放兼容的世界，是一個(gè)多樣化的世界。美國內務(wù)部管理自然資源、俄羅斯設能源礦產(chǎn)部、英國設能源和應對氣候變化部等，均顯示了部門(mén)設置在本國事務(wù)中的重要性。中國已成為世界第二大經(jīng)濟體，構建生態(tài)文明體制，既要借鑒國外的做法，更應體現中國特色和文化傳承。

　　立足國情現實(shí)。我國自然資源管理部門(mén)按要素設置，如世界上只有我國設水利部，國土、海洋、林業(yè)等均設職能部門(mén)，且具有國家層面的空間管理性質(zhì)；環(huán)保部已成為國務(wù)院組成部門(mén)。這是生態(tài)文明體制改革的基礎。

　　強調責任導向。應從解決我國生態(tài)文明建設面臨的重大問(wèn)題出發(fā)，設立綜合協(xié)調部門(mén)、職能管理部門(mén)和監督部門(mén)?？傊?，生態(tài)文明體制改革方向是大部制，目標是簡(jiǎn)政放權、構建現代化的公共治理結構。試圖推倒現行體制、建立一個(gè)全新的治理結構是不現實(shí)的，畢竟機構改革是一項涉及部門(mén)職能調整、人員分流安置等的系統工程，難以一蹴而就。

　　——對生態(tài)文明管理體制建設的一些思考

　　完善生態(tài)文明管理體制。應按所有者和管理者分開(kāi)、一件事由一個(gè)部門(mén)管理的原則，建立統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權人職責的資源管理部門(mén)。若設立“資源委員會(huì )”，需明確各級的職能和分工，強化協(xié)調和監督功能。鑒于我國自然資源所有制的復雜性，行政管理部門(mén)既可以按水、國土、生態(tài)、環(huán)境保護等要素設置，也可以按經(jīng)濟增長(cháng)與產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的關(guān)系設置；應避免國土空間管理碎片化，也應防止職能交叉，降低行政管理效率。環(huán)境保護主管部門(mén)，應制定法規標準、規劃、政策，尤其應加強監管，加大執法力度。對山水林田湖進(jìn)行統一保護、統一修復和統一監管，需要對國土、環(huán)保、農業(yè)、水利、林業(yè)、海洋等部門(mén)管理的生態(tài)保護區統籌規劃，探索完善國家公園管理體制，減少“九龍治水”現象。應理順中央和地方關(guān)系，減少管理層級，提高地方政府對生態(tài)文明制度的執行力。

　　加強政府、企業(yè)、公眾聯(lián)動(dòng)，形成公共治理結構。生態(tài)文明建設，應強調政府引導，應強調企業(yè)社會(huì )責任，應讓社會(huì )組織承擔更多的社會(huì )工作，應強調公眾參與。當前有一種認識較為流行：“生態(tài)產(chǎn)品由政府提供”。但這種認識并不全面。管理學(xué)大師德魯克指出：“產(chǎn)品是生產(chǎn)出來(lái)的，而不是管理出來(lái)的”。生態(tài)產(chǎn)品也是如此。生態(tài)產(chǎn)品，可以理解為生態(tài)環(huán)境提供的服務(wù)；生態(tài)環(huán)境好，是全社會(huì )共同保護的結果，而不僅是政府管出來(lái)的；生態(tài)環(huán)境好，是生態(tài)文明的重要標志；但沒(méi)有人的行為文明，好的環(huán)境也會(huì )遭到破壞。應使全社會(huì )都能認識到，良好的生態(tài)環(huán)境，是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。政府、企業(yè)和公眾是生態(tài)文明建設的主體，必須將生態(tài)文明理念體現在日常生活中，形成節約資源、保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式和消費模式。

　　強化責任追究。應由全國人大行使自然資源和生態(tài)環(huán)境的監管職能，在國土資源和環(huán)境保護主管部門(mén)內設一個(gè)或多個(gè)監察局，承擔各領(lǐng)域的監察工作，形成國有自然資源資產(chǎn)所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督的管理體制。應當強化生態(tài)紅線(xiàn)約束，建立一套目標體系、考核辦法和獎懲機制，對管理部門(mén)的績(jì)效加以評價(jià)和考核，對領(lǐng)導干部實(shí)行離任審計和責任終身追究制度。國外實(shí)行的主管部門(mén)領(lǐng)導對重大責任事故“引咎辭職”的做法，值得借鑒。

　　總之，在生態(tài)文明建設中，應轉變政府主導為政府引導，減少行政審批，做到“法無(wú)授權不可為”；“制定市場(chǎng)游戲規則”，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用，滿(mǎn)足社會(huì )成員日益增長(cháng)的基本公共服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品需求。