上一輪上海市城市總體規劃（1999-2020）中的城鎮體系，以及上海市“十一五”規劃以來(lái)沿用的1966（1766）城鎮體系，與近十多年來(lái)上海城市發(fā)展的實(shí)際已有較大出入，當然也不能適應上海城市未來(lái)規劃和發(fā)展的需要。目前上海已經(jīng)啟動(dòng)了城市總體規劃修編工作和2040年的上海研究，首先需要對未來(lái)上海的城鎮體系提出構想，因為這一構想直接影響城市的空間格局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口分布和道路等城市基礎設施規劃，本文就現有城鎮體系的調整提出一些初步建議。

　　以往構想與中心城規模問(wèn)題

　　雖然近10多年來(lái)上海中心城區常住人口（或夜間人口）的規模變化不大，但其就業(yè)人口（或白晝人口）卻出現了大幅度增長(cháng)。黃浦區（包括原盧灣區）、靜安區等核心區的就業(yè)人口可達常住人口的三倍。這個(gè)巨大的潮汐運動(dòng)人流無(wú)疑產(chǎn)生了巨大的通勤交通需要，并對城市交通體系構成了巨大壓力。從城市規劃的角度來(lái)看，一個(gè)可能的對策是，政府規定今后中心城區的舊區改造，住宅（尤其是小戶(hù)型住宅）要在開(kāi)發(fā)總面積中占一定比例（如日本東京規定為至少20%）?？蛇m當提高開(kāi)發(fā)的容積率，以保證開(kāi)發(fā)商獲得一定的回報。

　　上海市城鎮體系的規劃構想，是城市總體規劃的骨架或基礎。雖然上一輪城市總體規劃，以及上海市國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展“十一五”和“十二五”規劃，均對上海市城鎮體系提出了明確的規劃構想，但這些構想卻與本世紀以來(lái)上海城市發(fā)展的實(shí)際已有較大出入。

　　例如，本世紀初發(fā)布的上一輪上海市城市總體規劃（1999-2020年），提出到2020年，上海市要形成一個(gè)人口總量1600萬(wàn)左右、由“中心城-新城-中心鎮-集鎮”四級城鎮中心組成的城鎮體系及中心村共五個(gè)層次。其中，中心城（外環(huán)線(xiàn)以?xún)鹊貐^）人口約800萬(wàn)；11個(gè)新城（寶山、嘉定、松江、金山、閔行、惠南、青浦、南橋、城橋及空港新城和海港新城）人口規模為20萬(wàn)-30萬(wàn)人；22個(gè)中心鎮，人口規模為5萬(wàn)-10萬(wàn)人；約80個(gè)集鎮，人口規模為1萬(wàn)-3萬(wàn)人；以及若干中心村，人口規模在2000人左右。

　　顯然，上一輪規劃對上海常住人口增長(cháng)的前景估計不足，由此又導致對各級城鎮中心的人口規模估計不足。2013年年末，上海市常住人口規模已達2415萬(wàn)人，比2020年的規劃目標1600萬(wàn)人多了一半以上。

　　上海市的另一個(gè)重要規劃，2005年制定的“十一五”規劃對上海市城鎮體系提出了略為不同的設想。“十一五”規劃提出要建設“1966”城鎮體系，即一個(gè)中心城，九個(gè)新城（閔行、寶山、嘉定、青浦、松江、金山、奉賢南橋、臨港和崇明城橋），60個(gè)左右新市鎮，以及600個(gè)左右中心村。2010年制定的“十二五”規劃，基本上延續了“十一五”規劃對城鎮體系的構想，只是將寶山與閔行視作中心城區的“拓展區”，郊區新城的數量也相應地由九個(gè)減少為七個(gè)。

　　下面我們對上一輪上海市城市總體規劃實(shí)施以來(lái)，上海市城市規劃中關(guān)于城鎮體系的構想存在的問(wèn)題，作一個(gè)扼要的討論并提出相應的政策建議，以期對2040年的上海研究和新一輪城市總體規劃修編工作有所幫助。

　　根據上海市統計年鑒提供的數據，2012年年末，上海市八個(gè)中心城區（黃浦、徐匯、長(cháng)寧、靜安、普陀、閘北、虹口、楊浦）常住人口共707.35萬(wàn)人，這個(gè)結果與上一輪城市總體規劃數相比（外環(huán)內人口800萬(wàn)人），應該說(shuō)還比較接近。從2000年到2010年兩次普查數據的動(dòng)態(tài)變化來(lái)看，中心城區常住人口總量幾乎保持不變，10年期間只增加了0.8%，其中黃浦（包括后來(lái)并入的盧灣）和靜安兩個(gè)核心區的常住人口分別下降了約25%和20%；位于中心城區邊緣的普陀和楊浦增長(cháng)較快。相比之下，位于城郊接合部的四個(gè)區，即寶山、閔行、嘉定和浦東新區，人口增長(cháng)明顯較快，合計增長(cháng)了近70%，其中閔行和嘉定都接近翻番。而地處郊區的四個(gè)區，青浦、松江、金山和奉賢，人口增長(cháng)最快，合計增長(cháng)了近84%，其中松江增長(cháng)了近一倍半。所以上海的人口增長(cháng)（不考慮崇明縣），是離城市中心越遠增長(cháng)越快。這也對上海郊區的規劃提出了更高的要求。

　　如果將閔行和寶山這兩個(gè)中心城區拓展區包括在內，中心城區在2012年年末的常住人口合計1155萬(wàn)人?？梢钥紤]在城市總體規劃中，將上述范圍的中心城區的人口規?？刂圃?200萬(wàn)人左右。雖然近10多年來(lái)上海中心城區常住人口（或夜間人口）的規模變化不大，但其就業(yè)人口（或白晝人口）卻出現了大幅度增長(cháng)。黃浦區（包括原盧灣區）、靜安區等核心區的就業(yè)人口可達常住人口的三倍。這個(gè)巨大的潮汐運動(dòng)人流無(wú)疑產(chǎn)生了巨大的通勤交通需要，并對城市交通體系構成了巨大壓力。從城市規劃的角度來(lái)看，一個(gè)可能的對策是，政府規定今后中心城區的舊區改造，住宅（尤其是小戶(hù)型住宅）要在開(kāi)發(fā)總面積中占一定比例（如日本東京規定為至少20%）?？蛇m當提高開(kāi)發(fā)的容積率，以保證開(kāi)發(fā)商獲得一定的回報。

　　新城問(wèn)題的幾點(diǎn)思考

　　在新一輪總體規劃中，應強調郊區新城建設緊湊型城市，將人口密度提高到每平方公里12000人左右，相應地提高建設用地的容積率，重視公共空間和地下空間的開(kāi)發(fā)利用，創(chuàng )造一個(gè)更加接近中心城的城市形態(tài)，為現代服務(wù)業(yè)由中心城區向郊區新城轉移、為各類(lèi)人才在新城的集聚和創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)提供更加宜居宜業(yè)的環(huán)境。有條件的郊區新城可考慮建設區級中心商務(wù)區（CBD）。

　　上一輪城市總體規劃實(shí)施以來(lái)，上海郊區新城的“人氣”與經(jīng)濟發(fā)展都不盡如人意。其中的一個(gè)重要原因，是郊區新城規模過(guò)小，難以克服擁有巨量人口的中心城的強大向心力。建議新一輪城市總體規劃，將郊區新城的規劃人口規模提升到100萬(wàn)左右（金山和崇明城橋新城的規模會(huì )小一些）。只有大大提高郊區新城的人口規模，才能使新城能充分利用規模經(jīng)濟效益和集聚效益，營(yíng)造多姿多彩的生活環(huán)境和多元文化環(huán)境。

　　郊區新城發(fā)展不夠理想的另一個(gè)重要原因，是新城規劃建設的人口密度過(guò)低，過(guò)于稀疏的建筑、過(guò)寬的馬路、過(guò)多的大廣場(chǎng)和大綠地，使部分新城的空間形態(tài)介于城市與鄉村之間，其結果是教育、醫療設施，商業(yè)、文化和公交配套服務(wù)短缺，難以滿(mǎn)足各類(lèi)居民尤其是高端人才的需要，難以形成理想的生活和商務(wù)環(huán)境。

　　在新一輪總體規劃中，應強調郊區新城建設緊湊型城市，將人口密度提高到每平方公里12000人左右，相應地提高建設用地的容積率，重視公共空間和地下空間的開(kāi)發(fā)利用，創(chuàng )造一個(gè)更加接近中心城的城市形態(tài)，為現代服務(wù)業(yè)由中心城區向郊區新城轉移、為各類(lèi)人才在新城的集聚和創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)提供更加宜居宜業(yè)的環(huán)境。有條件的郊區新城可考慮建設區級中心商務(wù)區（CBD）。

　　與提高密度相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題，是郊區新城還要進(jìn)一步強調混合功能開(kāi)發(fā)，首先是居住、工作和配套基礎設施和各類(lèi)服務(wù)的功能更有效的混合，實(shí)現更多的新城人口在新城居住、在新城就業(yè)和在新城安家。規劃建設連接新城與中心城的大容量快速軌道交通。

　　上海郊區還有數量眾多的各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區。這些產(chǎn)業(yè)園區往往功能單一，土地利用率和產(chǎn)出率較低。應該根據產(chǎn)業(yè)園區的區位和對環(huán)境與居民健康的影響，選擇部分園區或者融入郊區新城的建設規劃，或者進(jìn)行“市鎮化”再規劃和再開(kāi)發(fā)，使它們轉變?yōu)榻紖^的市鎮。改革土地使用制度，將工業(yè)用地轉變?yōu)榫C合用地，放寬容積率限制，提高建設用地的利用效率和產(chǎn)出率。

　　關(guān)注“小城”現象與減少

　　中心村

　　可以預見(jiàn)未來(lái)上海由于農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升，以及部分農村人口向城鎮地區的遷移，居住在中心村的農業(yè)人口數量還將進(jìn)一步減少，并因此導致各類(lèi)村落數量的進(jìn)一步減少。目前上海農業(yè)產(chǎn)值占地方生產(chǎn)總值的比例僅為約0.6個(gè)百分點(diǎn)，假定未來(lái)農村人口減少到約占總人口的3%，或75萬(wàn)左右，每個(gè)中心村（包括周邊的自然村）的平均人口規模為2500人，則中心村的數量可減少到300個(gè)左右。

　　上一輪城市總體規劃提出的城鎮體系面臨的另一個(gè)問(wèn)題是，上海在中心城-郊區新城-中心鎮（或新市鎮）三級城鎮體系外，又出現了一些常住人口規模為15萬(wàn)人以上的城鎮中心，如浦東新區的川沙新鎮、松江區的九亭鎮、閔行區的浦江鎮等。崇明縣長(cháng)興島（長(cháng)興鎮）是一個(gè)工業(yè)化地區，規劃人口規模為25萬(wàn)人。此外，上海目前在建的重大項目，如上海的虹橋商務(wù)區、浦東的迪士尼等，也將形成新的較大規模的城鎮中心。

　　根據上海市2010年人口普查資料，全市僅外來(lái)（非戶(hù)籍）常住人口超過(guò)10萬(wàn)人的鎮就有20個(gè)（不包括納入“新城”的南橋鎮），其中超過(guò)15萬(wàn)的有6個(gè)；如果將戶(hù)籍人口包括在內，這些鎮的人口規模就更大了。顯然，將它們納入“新城”嫌規模過(guò)小，納入“新市鎮”又嫌規模過(guò)大。顯然，需要對相關(guān)規劃作出調整，將這些城鎮中心納入上海城鎮體系。

　　我們建議在“176”三級城鎮體系中，增加介于新城與中心鎮（或新市鎮）之間的第三級城鎮中心，不妨稱(chēng)之為“郊區小城”，其規劃人口規模為15萬(wàn)-25萬(wàn)（平均20萬(wàn)左右），其數量可達20個(gè)左右。當然郊區小城的數量和人口規模還可以根據實(shí)際情況和未來(lái)發(fā)展趨勢作進(jìn)一步的論證。郊區小城建成區的人口密度應達到每平方公里10000人或更多。

　　今后要將小城納入上海城鎮體系，在各類(lèi)規劃中對小城的城市功能和教育、醫療和公共交通等基礎設施和配套服務(wù)進(jìn)行更加全面的規劃和建設，強調混合功能開(kāi)發(fā)，加強郊區小城與郊區新城或中心城的快速便捷的公交聯(lián)系等。

　　與此同時(shí)，適當減少中心村的數量。目前上海市城鎮規劃包括了約600個(gè)中心村?？梢灶A見(jiàn)未來(lái)上海由于農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升，以及部分農村人口向城鎮地區的遷移，居住在中心村的農業(yè)人口數量還將進(jìn)一步減少，并因此導致各類(lèi)村落數量的進(jìn)一步減少。目前上海農業(yè)產(chǎn)值占地方生產(chǎn)總值的比例僅為約0.6個(gè)百分點(diǎn)，假定未來(lái)農村人口減少到約占總人口的3%，或75萬(wàn)左右，每個(gè)中心村（包括周邊的自然村）的平均人口規模為2500人，則中心村的數量可減少到300個(gè)左右。

　　這樣，新一輪城市總體規劃中的城鎮體系可以由一個(gè)中心城、七個(gè)新城、20個(gè)左右小城、60個(gè)左右新市鎮，以及300個(gè)左右中心村組成。其中四級城鎮中心的數量、人口規模和人口密度如下所示：中心城數量為1個(gè)，規模1200萬(wàn)人，人口合計1200萬(wàn)人，人口密度15000人/平方公里；郊區新城為7個(gè)，規模100萬(wàn)人，人口合計700萬(wàn)人，人口密度12000人/平方公里；郊區小城20個(gè)，每個(gè)規模20萬(wàn)人，人口合計400萬(wàn)人，人口密度10000人/平方公里；新市鎮60個(gè)，每個(gè)規模3萬(wàn)人，人口合計180萬(wàn)人，人口密度8000人/平方公里。這里沒(méi)有包括未來(lái)中心村人口約75萬(wàn)人。

　　上述所指的中心城包括已成為中心城區拓展的寶山區和閔行區，但是這兩個(gè)區的開(kāi)發(fā)強度（即行政區劃內建設用地占土地面積的比例）比其他中心城區應明顯降低。關(guān)于上述上海市城鎮體系人口規模，即使未來(lái)上海的實(shí)際發(fā)展很可能突破該目標，但建議的上海城鎮體系人口規模的結構不會(huì )發(fā)生根本性的變化。