在上海新一輪城市總體規劃中，上海的城市定位也出現新的變化。關(guān)于全球城市，其特征之一是同時(shí)擁有宜居的城市環(huán)境和良好的城市生態(tài)系統。在此新形勢下，上海應該“對標”紐約、倫敦、巴黎、東京四大全球城市，在學(xué)習既有全球城市對生態(tài)環(huán)境保護經(jīng)驗的基礎上，發(fā)揮上海的優(yōu)勢，把制度建設作為改善生態(tài)環(huán)境的突破口，通過(guò)制度建設妥善解決上海經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系。

　　新老環(huán)境問(wèn)題并存

　　在上海的大氣治理領(lǐng)域，雖然傳統大氣環(huán)境問(wèn)題治理成效卓著(zhù)，氧氮化物、煙塵排放總量不斷下降，來(lái)自上述污染物對健康的風(fēng)險影響也在逐步減少，但是在新型大氣污染方面產(chǎn)生的危害卻不容小覷。

　　作為我國近現代工業(yè)發(fā)展的排頭兵和傳統重化工基地，上海在生態(tài)環(huán)境方面的歷史負擔和欠賬較重，現實(shí)壓力也非常大。

　　目前上海生態(tài)環(huán)境的復合型、區域性污染特點(diǎn)明顯，新老環(huán)境問(wèn)題并存。在上海的大氣治理領(lǐng)域，雖然傳統大氣環(huán)境問(wèn)題治理成效卓著(zhù)，氧氮化物、煙塵排放總量不斷下降，來(lái)自上述污染物對健康的風(fēng)險影響也在逐步減少，但是在新型大氣污染方面產(chǎn)生的危害卻不容小覷。例如PM2.5方面，上海2013年的年平均是62微克/立方米，國家標準是35微克/立方米。在上海，最能體現大氣含硫量的酸雨頻率也一直維持在65%的水平以上，機動(dòng)車(chē)尾氣、加油站和化工企業(yè)揮發(fā)性有機物等污染不能得到有效控制，如果在不利的氣象條件下，甚至存在誘發(fā)光化學(xué)煙霧等潛在威脅的風(fēng)險。

　　在水資源領(lǐng)域，上海呈現出水質(zhì)性缺水的問(wèn)題。上海通過(guò)開(kāi)展蘇州河治理、消除中心城區河道黑臭和郊區骨干河道的整治行動(dòng)，有效改善了上海的水環(huán)境面貌，工業(yè)廢水的排放和COD的排放量也在逐年下降，但是從整體來(lái)看，水資源的污染物總量卻在不斷地累計和增長(cháng)，上海河道水質(zhì)經(jīng)過(guò)水資源的普查發(fā)現全年優(yōu)于Ⅲ類(lèi)（含Ⅲ類(lèi)）斷面僅占3.4%，而Ⅳ類(lèi)斷面占23.7%，Ⅴ類(lèi)斷面占20.0%，劣Ⅴ類(lèi)斷面占52.9%，目前中心城區河道存在間歇性黑臭現象，城郊接合部河道和農村斷頭浜，黑臭問(wèn)題還比較突出。

　　上海的生態(tài)地域面積有所增長(cháng)，但是土地污染的聚集性風(fēng)險也逐步體現。特別是由于上海重化工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，所帶來(lái)的污水排放和污泥的形成，造成上海土地環(huán)境重金屬和持久性有機污染物的直接污染，如果這些被污染的土地直接用于居住、商業(yè)用途，將隱藏著(zhù)巨大的環(huán)境健康風(fēng)險。日益增大的資源能源環(huán)境承載力，嚴重制約上海迅速發(fā)展。上海生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體保持平穩，但是以可用水、耕地、能源為代表的上海資源環(huán)境發(fā)展現狀表明上海生態(tài)環(huán)境承載力已經(jīng)非常巨大。2014年上海市第二次全國土地調查主要數據結果顯示，上海市人均耕地僅為0.12畝，不足全國人均水平的1/12，全國人均耕地為1.52畝。上海土地開(kāi)發(fā)強度已經(jīng)超過(guò)40%，遠遠高于大倫敦、大巴黎、東京圈等國際大都市平均20%的標準。

　　另外一些問(wèn)題中有以垃圾分類(lèi)為主導的治理模式逐步形成，但是垃圾治理效果并不理想。目前，上海生活垃圾日產(chǎn)生量超過(guò)設計處理能力，有部分生活垃圾未經(jīng)處置即進(jìn)入環(huán)境，尤其是在生活垃圾“減量化、無(wú)害化、資源化”制度設計上存在的問(wèn)題，導致垃圾治理效果并不理想。同時(shí)，上海市的區域環(huán)境噪聲達標，但是由于上海市生產(chǎn)、生活范圍的拓展而呈現出分散性噪音多發(fā)的態(tài)勢，導致民眾對噪聲的投訴占比較高。

　　管制性手段不再適應形勢

　　上海生態(tài)環(huán)境保護制度主要缺陷是重視管制性手段，而忽視引導性、激勵性、教育性、自治性手段。

　　目前，上海生態(tài)環(huán)境保護制度主要存在下列不足之處：

　　上海既有的生態(tài)環(huán)境保護制度，無(wú)論是管制類(lèi)制度工具，還是激勵類(lèi)制度工具，對于企業(yè)的關(guān)注點(diǎn)比較多，但是卻忽視社會(huì )和個(gè)人主體的參與作用。上海生態(tài)環(huán)境保護制度主要缺陷是重視管制性手段，而忽視引導性、激勵性、教育性、自治性手段。目前環(huán)境管理方式主要依靠行政指令、行政監督，這已經(jīng)遠遠不能適應形勢的需要，例如，對企業(yè)的生態(tài)環(huán)境破壞行為在處理手段方面以罰款為主，缺乏生態(tài)環(huán)境的恢復等手段工具，并且有很多環(huán)境違法行為雖然處理迅速，但是缺少治理效果鞏固和行為人環(huán)境教育的跟進(jìn)措施，導致對進(jìn)一步違法難以根除，亟待建立適應市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的激勵、教育機制，通過(guò)經(jīng)濟等多元化手段來(lái)激發(fā)多層次主體對環(huán)境保護的積極性。

　　目前上海生態(tài)環(huán)境所受到的破壞已經(jīng)不再局限于大氣、水、土壤等傳統領(lǐng)域，而是開(kāi)始蔓延到新興領(lǐng)域，但是上海生態(tài)環(huán)境保護制度卻出現了滯后性。具體體現為保護制度在領(lǐng)域保障方面的不完整，例如收費制度只對污水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性物質(zhì)收費，但是欠缺對惡臭物質(zhì)、部分工業(yè)固體廢棄物、生活垃圾等污染源收費；對于光、熱、土壤等環(huán)境要素未出臺相應的標準，也缺乏相對應的控制標準；缺乏相應的制度制約光污染、節能產(chǎn)品污染等新興領(lǐng)域。

　　在制定生態(tài)環(huán)境保護制度時(shí)應結合污染防治與資源開(kāi)發(fā)、利用、保護、改善及環(huán)境管理的實(shí)際情況，應該有針對性地根據上海特點(diǎn)進(jìn)行制定。例如，上海的大氣中硝酸鹽含量較大，而部分疾病的產(chǎn)生通常是由該項污染源引起，在單靠國家現行制度不能滿(mǎn)足的情況下，上海應該相應地制定特殊性的本地環(huán)境制度解決此類(lèi)問(wèn)題，包括提高環(huán)境標準和創(chuàng )設不同的環(huán)境制度內容。上海環(huán)境保護制度涉及的管理范圍廣泛，并且部分內容在管理范圍上有交叉，所以不同部門(mén)涉及的管理權限設計存在諸多不協(xié)調之處。例如，大氣污染防治標準本來(lái)應該是保障人體健康，但是現行的環(huán)境標準并沒(méi)有區分人體健康保護和環(huán)保的不同目的，而是采用統一標準，這也不利于人體健康的保護。

　　國外發(fā)達國家在20世紀50-60年代發(fā)生了嚴重的環(huán)境污染問(wèn)題，這些國家所創(chuàng )設并實(shí)施的生態(tài)環(huán)境保護制度為生態(tài)環(huán)境的恢復起到積極的重要作用，值得上海學(xué)習與借鑒。

　　首先是堅持自然生態(tài)、慎重開(kāi)發(fā)的理念。國外很多城市把保護自然的原始狀態(tài)作為環(huán)境管理的基礎，在城市中營(yíng)造綠色空間是環(huán)境管理的重要內容，城市綠色空間思想的核心是尊重和保護自然環(huán)境。城市綠色空間崇尚景觀(guān)自然性，注重區域生態(tài)，以實(shí)現可持續發(fā)展。在美國因為耗水量巨大，近十幾年來(lái)美國城市紛紛告別人工草坪，讓自然回歸城市，引導自然景觀(guān)伸入城市。