如何考核治理效果并付費?

　　地方政府不再包攬環(huán)境治理；分散支付壓力

　　提升投資效率，區域PPP項目是發(fā)展方向

　　國家發(fā)改委的PPP項目庫正在不斷更新，環(huán)保成為其中亮點(diǎn)。從近期新增的項目看，流域綜合治理項目雖然數量不多，但投資規模都比較大。比如鄱陽(yáng)湖流域水環(huán)境綜合治理一期工程就達到125億元；而吉林伊通河綜合治理工程、云南大理洱海環(huán)湖截污項目也都分別達到了56億和近35億元。

　　在近年來(lái)的調研中，記者了解到，以前涉及環(huán)境綜合治理，充當了一級開(kāi)發(fā)商的角色的地方政府，對自己分解治理任務(wù)已深有感觸。很多基層地方政府官員表示，政府包攬環(huán)境治理首先是一次性投資壓力大；其次，具體工程安排的時(shí)間、次序存在不合理；第三，投資和治理效果掛不上鉤。因此，一些地方政府開(kāi)始選擇與實(shí)力雄厚的企業(yè)合作，不僅是通過(guò)較長(cháng)的項目期減輕支付壓力，更是希望通過(guò)以治理績(jì)效作為付費依據，而提升投資效率。

　　據悉，廣西那考河項目包含流域治理和海綿城市，包括河道整治、截污、生態(tài)，沿岸景觀(guān)、污水處理、海綿城市建設、信息化監控工程等，總投資預計為10億元，合同期為10年。地方政府相關(guān)負責人對媒體表示，項目將由社會(huì )資本承擔大部分風(fēng)險，政府以按效付費的方式，通過(guò)績(jì)效考核逐年支付服務(wù)費，減輕了政府的風(fēng)險和負債。

　　在北京市資略律師事務(wù)所合伙人徐向東看來(lái)，綜合治理項目肯定是將來(lái)的發(fā)展方向，不是單個(gè)，是兩個(gè)或多個(gè)項目的組合，這些可以統稱(chēng)為區域PPP項目。比如一個(gè)污水處理廠(chǎng)加一個(gè)河道，可能還會(huì )加一個(gè)濕地公園。“近期除了廣西那考河項目，山東東營(yíng)也在探索污水處理廠(chǎng)加河道治理、濕地的打包模式。”

　　不過(guò)，這類(lèi)項目體量大、挑戰也很大。薛濤表示，比如黑臭水體治理，一方面技術(shù)并不成熟，商業(yè)模式也還不甚清晰；另一方面，這些治理項目一定要有可見(jiàn)并且可持續的效果。

　　“以前政企合作的產(chǎn)出往往是單個(gè)工程，即使質(zhì)量不高、運行不好也沒(méi)有那么明顯。但現在的綜合治理項目，最終的產(chǎn)出是質(zhì)量改善。對此，政府企業(yè)都要重視，特別是環(huán)境保護已成為從上到下的共識，沒(méi)有治理效果的項目會(huì )給雙方帶來(lái)很大風(fēng)險，包括投資、行政等方面。”薛濤說(shuō)。

　　而對治理效果如何考核、評價(jià)及付費，對政企雙方都是全新的領(lǐng)域，目前仍處于探索之中。徐向東表示，績(jì)效服務(wù)不是傳統意義上的項目，要有考核，有付費，有獎懲，這涉及一整套非常復雜的指標體系建設，其制定一定要有各相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員的參與，需要大量的實(shí)踐積累。“現在才剛剛起步。”他說(shuō)。

　　經(jīng)營(yíng)項目收入補貼公益項目，如何落實(shí)？

　　河道、濕地整治后作為生態(tài)資源，如何進(jìn)行開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)

　　獲取收益，對環(huán)保企業(yè)來(lái)說(shuō)較為陌生，經(jīng)驗有待積累

　　與污水處理收費機制正在逐步健全、企業(yè)可以按量收費不同，上述水環(huán)境綜合治理中的很多項目是較少甚至無(wú)法實(shí)現經(jīng)營(yíng)性收入的。薛濤稱(chēng)之為是純公益或半公益項目，如河道治理、濕地公園等。“污水處理廠(chǎng)已經(jīng)有了付費機制，對公益半公益的項目，政府補貼能力不足怎么辦？”他提出。

　　“打包、捆綁”正在成為可能的解決方案。“提供一些可經(jīng)營(yíng)性的資源來(lái)補充一些無(wú)法明確收益的項目，來(lái)吸引投資者，如土地或其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)?！兑庖?jiàn)》也明確鼓勵用經(jīng)營(yíng)性項目補貼公益性較強的治理項目。”薛濤說(shuō)，現在一些地方開(kāi)始把旅游“捆入”水環(huán)境治理。“未來(lái)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的PPP項目肯定是復雜的，會(huì )包含一些純市場(chǎng)化的項目作為補充。”

　　河道、濕地整治后作為生態(tài)資源，如何進(jìn)行開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)，獲取收益，這對環(huán)保企業(yè)來(lái)說(shuō)較為陌生，經(jīng)驗有待積累。金州環(huán)境集團副總裁、北京安菱水務(wù)科技有限公司總經(jīng)理張恒利則關(guān)注更為“現實(shí)”的問(wèn)題：這種經(jīng)營(yíng)性項目補貼的思路要落實(shí)，地方政府一定不要以圈錢(qián)的心態(tài)把企業(yè)吸引過(guò)來(lái)了事。

　　“比如在評估旅游收入時(shí)虛報人數和回報，但實(shí)際上很難做到，這將會(huì )導致項目執行中會(huì )有很大問(wèn)題，給企業(yè)帶來(lái)較大風(fēng)險。”張恒利說(shuō)。

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　　流域治理PPP體量大要求高

　　考驗環(huán)保企業(yè)資源、資本、技術(shù)實(shí)力

　　中國環(huán)境報綜合報道國家發(fā)改委日前上線(xiàn)PPP項目庫，共收納了1043個(gè)項目，總投資額度為1.97萬(wàn)億元。其中，環(huán)保類(lèi)PPP項目總計365個(gè)，數量上占比達到35%。然而，環(huán)保PPP項目的總投資額為1680億元，占項目庫總投資額僅8.5%。

　　據統計，上述365個(gè)環(huán)保項目多納入市政、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，園區綜合項目或基礎設施建設項目包涵了供水、治污、垃圾處理等子項。

　　據了解，環(huán)保領(lǐng)域水務(wù)、垃圾處理等項目的單個(gè)項目投資額度相對較小，項目平均投資額度在3億元左右，還有大量千萬(wàn)元規模的小項目。流域治理、生態(tài)園區建設等項目投資體量要相對大得多，但推出的項目數量較少。

　　業(yè)內人士指出，水務(wù)項目屬于資本密集型項目，是我國PPP實(shí)踐經(jīng)驗積累較多的領(lǐng)域，政府和社會(huì )資本操作得都比較熟練，但也面臨諸多挑戰，亟待模式創(chuàng )新。

　　以環(huán)境綜合治理或生態(tài)公園項目為例，以前多采用BT模式，實(shí)質(zhì)就是給政府融資，政府再在三五年之內還款，但現在地方政府財政壓力大，三五年較短的期限，還債壓力較大，需改造成更長(cháng)期的PPP項目。

　　專(zhuān)業(yè)人士指出，要根據不同項目選擇具體的PPP模式。環(huán)保領(lǐng)域PPP項目多為新增項目，預計主要采用BOT或BOO方式運營(yíng)；也有少量存量項目需要改造或移交，采用ROT或TOT方式；個(gè)別地方政府財力緊張的，還可通過(guò)融資租賃售后回租的方式，融資所得用于新建管網(wǎng)建設。

　　同時(shí)，PPP模式也對環(huán)保企業(yè)技術(shù)、資金、管理及資源整合能力提出了更高要求，能夠真正整合資源、找到與項目周期匹配的長(cháng)期資本、具有強技術(shù)實(shí)力（工程能力或運營(yíng)能力）的企業(yè)有望斬獲大單。