我國保護區自始建時(shí)即與國際流行的國家公園建設理念有較大差異。建國初期，為迅速改變我國的落后面貌，國家大力開(kāi)發(fā)國土資源，森林資源也受到嚴重消耗。在這一背景下，我國一些著(zhù)名科學(xué)家在1956年第一屆全國人民代表大會(huì )會(huì )議上提出了“請政府在全國各?。▌潱﹦澏ㄌ烊簧纸^，保存自然植被以供科學(xué)研究的需要”的提案，在第三次會(huì )議上獲得通過(guò)，這即成為我國自然保護區建設的緣起。從該提案中我們可以清楚地看出我國自然保護區的早期建設理念是劃定禁伐區以為科學(xué)研究提供基地的基礎上形成的。它與美國國家公園為國人提供知性觀(guān)光與游憩的理念有著(zhù)明顯的差異。在那個(gè)時(shí)代，觀(guān)光、游憩、啟智與娛樂(lè )等理念被列為資產(chǎn)階級意識形態(tài)范疇而加以排斥。

　　上世紀80年代開(kāi)始，自然保護區和國家公園在管理經(jīng)驗上開(kāi)始相互借鑒，自然保護區開(kāi)始強調在保護的同時(shí)開(kāi)展生態(tài)旅游、多種經(jīng)營(yíng)和照顧社區發(fā)展，國家公園則把保護自然生態(tài)系統作為主要功能，產(chǎn)生了趨同的傾向，甚至有的國家把二者等同起來(lái)。盡管如此，自然保護區仍然強調嚴格保護管理，國家公園則允許人進(jìn)入，在保護的前提下可以適度開(kāi)展游憩等活動(dòng)，兼顧了科學(xué)保護和合理利用的關(guān)系。

　　為適應我國國民旅行、觀(guān)光、游憩娛樂(lè )等需求，中華人民共和國住房和城鄉建設部自1982年開(kāi)始建立風(fēng)景名勝區。風(fēng)景名勝區是規劃性質(zhì)的，本身沒(méi)有土地權屬，并不以保護自然生態(tài)系統為主要目的，和國家公園有本質(zhì)的區別。至于把風(fēng)景名勝區翻譯為National Park（國家公園），《風(fēng)景名勝區規劃規范》（GB50298-1999）第二章“術(shù)語(yǔ)”中定義“風(fēng)景名勝區，也稱(chēng)風(fēng)景區，海外的國家公園相當于國家級風(fēng)景名勝區”，這是對國家公園的誤讀。實(shí)際上，“風(fēng)景名勝區”比較貼切的英文翻譯應當是"Scenic Area"。 與自然保護區相比，風(fēng)景名勝區主要功能是游憩與娛樂(lè )，往往以人造景觀(guān)和園林風(fēng)光占優(yōu)。

　　四、國家公園體制是一項改革措施

　　我國目前形成了由多個(gè)政府職能部門(mén)轄屬的由各類(lèi)型保護區組成的復雜管理體制。與世界各國的國家公園體制相比，我國的“保護區”體制明顯缺少以國家為基點(diǎn)的分級和分類(lèi)頂層設計與規劃建設的法律依據及規范化的有效管理體制和健康運營(yíng)發(fā)展的機制。

　　我國保護區類(lèi)型較多，由于建立標準不一，分屬不同部門(mén)，名稱(chēng)、地域分布、保護力度、投入資金、管理人員、專(zhuān)業(yè)程度等差異性非常大，形成目前整體結構不均衡、規則不一的中國保護區現狀。交叉重疊嚴重，碎片化問(wèn)題突出，影響了生態(tài)功能的發(fā)揮。國家并未建立由國務(wù)院授權的統一的權責機構承擔各項有效管理包括人事編制、管理職能、科學(xué)研究、法制法規建立、經(jīng)費提供、規劃標準、運營(yíng)機制等的“國家公園體制”。

　　我理解，中央提出建立國家公園體制，是以建立國家公園為改革推手，完善我國保護區體系，解決目前的地域分割、部門(mén)分治，“多龍治水”的難題。建立國家公園體制是生態(tài)文明建設的一項重要內容。既然國家公園只是保護區的其中一種類(lèi)型，國家公園還不能覆蓋所有保護區，那么其他類(lèi)型的保護區也不應該被忽視，不能僅僅停留在國家公園這個(gè)尺度，而應該站在自然保護這個(gè)更大的系統上來(lái)考慮，梳理現有的保護區，按新的標準界定各類(lèi)保護區，調整結構，整合功能，保證自然生態(tài)系統的完整性，這樣才能完整的發(fā)揮生態(tài)系統的整體功能，推動(dòng)生態(tài)文明建設，否則，局部的改善無(wú)法解決整體混亂的問(wèn)題。

　　完整的保護區體系，應該是建立由嚴格自然保護區、國家公園、省、市級自然保護區、水源保護區、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、海洋公園、沙漠公園等組成的保護區體系，從而構建我國的國土生態(tài)安全空間。根據熟悉我國保護區現狀的人士估計，我國現有的428處國家級自然保護區只有200個(gè)左右達到了嚴格自然保護區的標準，這些嚴格自然保護區也可以通過(guò)合并使得面積不變數量減少，通過(guò)國家投入，嚴格保護管理，確保最重要的生物多樣性和生態(tài)安全空間得到有效保護。其余的具有國家公園特征的現有國家級自然保護區，可以和其他類(lèi)型保護區整合，形成地域上相連、生態(tài)系統完整的國家公園，有效保護，有限利用，建立與國際接軌、具有中國特色的國家公園體系。