五、建立國家公園體制的建議

　　首先需要區分“國家公園”與“國家公園體制”。“國家公園”不是一般意義上的“公園”，也不等同于嚴格自然保護區，而是一種保護區類(lèi)型。國家公園體制建設是生態(tài)文明改革的重要部分，是一種新的保護體系。開(kāi)展國家公園體制建設，不能僅是在現有保護體制下建立某個(gè)國家公園，而要根據我國國情，結合國際通用的IUCN保護區分類(lèi)體系，重構我國自然保護體系，推動(dòng)完善中國保護區體系的建設。

　　我國要建立國家公園體制，能夠提供的土地和符合條件的未發(fā)現（或未劃為保護區）的資源已經(jīng)極少，因此，需要將全國現有的保護區整合，對目前所有的保護區進(jìn)行疏通理順、評價(jià)分析、科學(xué)分類(lèi)，系統的規劃和總體設計，以這次建立國家公園體制的契機，完善我國保護區體系。

　　建立國家公園體制須首先將中國各類(lèi)保護區按照統一分類(lèi)體系進(jìn)行梳理、歸類(lèi)，使之形成一個(gè)完整的、統一的體系。在研究與借鑒國外國家公園體制的基礎上，結合我國的具體國情，建立具有中國特色、與國際接軌的國家公園體制。具體體現以下幾個(gè)方面：

　?。ㄒ唬┙y一協(xié)調、專(zhuān)業(yè)管理

　　采用“綜合監督+專(zhuān)業(yè)管理”的管理模式，將國家公園的監督部門(mén)與自然資源的主管部門(mén)分離，明確國家公園的主管部門(mén)及監督部門(mén)。此模式即為黨的十八屆三中全會(huì )提出的“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責”精神之所在。我國現行的綜合部門(mén)和專(zhuān)業(yè)部門(mén)結合的管理體制，充分考慮了行業(yè)和專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)，有其合理性。國家公園具有資源屬性，必須由資源管理部門(mén)實(shí)施專(zhuān)業(yè)的科學(xué)管理。非專(zhuān)業(yè)部門(mén)的介入或者由一個(gè)部門(mén)一把抓，管理所有專(zhuān)業(yè)，都會(huì )增加新的混亂。國家公園體制的建設，需結合現有的自然資源管理部門(mén)對各類(lèi)資源的管理情況，考慮管理的可行性。由國務(wù)院委托綜合部門(mén)對全國保護區的建設進(jìn)行監督和檢查。資源管理部門(mén)主管各自范圍內的保護區建設，也包括國家公園的建設管理。

　?。ǘ┭氲亟Y合、統一管理

　　世界上各國國家公園的管理模式因國情不同而存在差異。國家公園的管理方式總體上可歸納為：中央集權型（如美國、挪威等）、地方自治型（如德國、澳大利亞等）和綜合管理型（如日本、加拿大等）三大類(lèi)型。根據我國中央和地方兩級分權、兩級管理的事權劃分，國家公園也可以由中央授權委托省級人民政府進(jìn)行管理。國家公園由中央政府進(jìn)行系統的管理，采用直屬管理和授權省級政府管理的模式。屬于或者可收歸中央政府管理的土地上的國家公園，如國有林區、墾區、海洋、河湖沼澤濕地、原野區，以及跨省級行政區域的國家公園，可由國家直接垂直管理。其他的國家公園，可以在國家立法監督和業(yè)務(wù)指導下，委托省級人民政府實(shí)行管理。

　?。ㄈ┙∪w系，法律保障

　　需要建立和健全自然保護法律體系，可以在現行法律體系之下制定《國家公園管理條例》，條件成熟以后制定《國家公園法》?；蛘咧贫ā侗Ｗo區法》，在其中專(zhuān)門(mén)明確國家公園的內容。修訂相關(guān)法律，形成和《森林法》《野生動(dòng)物保護法》《濕地保護條例》《自然保護區管理條例》《天然林保護條例》等配套的完整的自然保護法律體系。制定地方法規，制定省級條例，每一個(gè)國家公園均需制定國家公園管理條例，實(shí)現“一園一法”。

　?。ㄋ模┕芙?jīng)分離，特許經(jīng)營(yíng)

　　國家公園必要的保護管理設施，由國家投資建設，國家公園的運行費用，由中央財政撥款予以保障。門(mén)票或特許項目收入，以及接受的捐贈，實(shí)行收支兩條線(xiàn)，用于資源保護建設及自然宣傳教育支出。國家公園資源用于適度利用的部分，可以由國家公園管理局代表國家采取“管經(jīng)分離、特許經(jīng)營(yíng)”的模式，應用PPP模式（Public-Private-Partnership），在有效監管下，由企業(yè)投入經(jīng)營(yíng)，資源可以評估入股、分紅，所得收入用于保護管理和支持社區發(fā)展。

　?。ㄎ澹┤耸轮惫?，合作經(jīng)營(yíng)

　　國家公園的管理機構作為行政機構由國家公園主管部門(mén)設立，人員由國家錄用，作為公務(wù)員管理，主要人員人事按權限由國家公園主管部門(mén)任免。他們是代表國家管理國家公園的管理者，是國有自然資產(chǎn)的“物業(yè)管理”，是“管家”或看守者、科研人員、服務(wù)員、解說(shuō)員，體現公共利益的公務(wù)員，不以國家公園資源作為生產(chǎn)要素營(yíng)利，不直接參與國家公園門(mén)票或紀念品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，管理者自身的收益只能來(lái)自崗位工資。建立包括社區、科研機構、非政府組織、景區管理和旅游等相關(guān)部門(mén)、志愿者組織等參與的伙伴關(guān)系。

　　建立國家公園體制不是簡(jiǎn)單的建立幾個(gè)國家公園，也不是簡(jiǎn)單的在原有自然保護區上掛上國家公園的牌子來(lái)開(kāi)展旅游。建立國家公園體制實(shí)質(zhì)上是以此為改革推手，建立和完善我國的自然保護體制。

　　我們賴(lài)以生存的自然環(huán)境和資源既是從父輩那里繼承來(lái)的，又是從子孫后代那里借用來(lái)的?？沙掷m發(fā)展要求需要既滿(mǎn)足當代人的需求，而又不損害后代人滿(mǎn)足其需求的能力。要求人們與自然和諧共處，能夠認識到自己對自然、對社會(huì )和子孫后代應負的責任。因此，借建立國家公園體制的契機，各級政府、各個(gè)部門(mén)、組織及公民個(gè)人，應當齊心協(xié)力，努力創(chuàng )造，建設美好的中國保護區體系，為生態(tài)文明和美麗中國、為實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)不斷創(chuàng )造更好的生態(tài)條件。

　?。ㄗ髡呦祰伊謽I(yè)局昆明勘察設計院院長(cháng)）