城市化并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的提升城市人口比重的問(wèn)題，它還涉及到城市在不同地區間的分布，而這是形成合理的城市體系的問(wèn)題。城市體系的合理化必須以生產(chǎn)要素自由流動(dòng)為前提，以企業(yè)自主選址和勞動(dòng)者自由遷徙為條件，以集聚效應和擁擠效應之間的權衡為機制。于是，具有不同的地理、自然、歷史等條件的城市都達到最大化勞動(dòng)生產(chǎn)率的最優(yōu)規模，從而形成不同規模、不同功能的城市相互分工、相互依存、共同發(fā)展的城市體系。

　　由于未能科學(xué)地認識城市化和城市體系的形成機理，長(cháng)期以來(lái)，政府和社會(huì )各界對中國的城市化存在許多誤解，主要有：（1）誤把耕地減少與城市化簡(jiǎn)單對應；（2）誤把城市病與城市擴張作簡(jiǎn)單對應；（3）錯誤地夸大了農民工市民化的成本。

　　受這些認識誤區影響，政府傾向于依賴(lài)行政手段，而不是市場(chǎng)機制，來(lái)指引城市化過(guò)程，導致城市化政策和現實(shí)情況之間存在大量矛盾。主要有：（1）人口向大城市流動(dòng)的趨勢和大城市戶(hù)籍制度趨緊的矛盾；(2)人口向沿海城市集聚的趨勢和政府行政力量將建設用地指標向中西部配置的矛盾；(3)都市圈集聚發(fā)展的趨勢和新城、開(kāi)發(fā)區分散發(fā)展的矛盾。

　　由于政策存在誤區，中國經(jīng)濟增長(cháng)的動(dòng)力受阻，效率惡化，地理劣勢地區數量型擴張帶來(lái)的債務(wù)負擔加重，城鄉和地區間收入差距的擴大。同時(shí)，大城市內部的非戶(hù)籍常住人口比重持續上升，社會(huì )風(fēng)險加劇。針對以上認識和政策的誤區，本文提出，在經(jīng)濟政策上，當前中國的城市化需要在五個(gè)方面進(jìn)行政策調整：

　　1、戶(hù)籍制度需在大城市和特大城市突破；

　　2、建設用地指標配置應與勞動(dòng)力流動(dòng)方向一致；

　　3、轉移支付制度應從支持生產(chǎn)性投資轉向支持公共服務(wù)；

　　4、經(jīng)濟增長(cháng)和稅收應與政府官員的激勵和考核脫鉤；

　　5、在大城市人口增長(cháng)過(guò)程中，應注重都市圈和城市內部的科學(xué)規劃，通過(guò)增加基礎設施和公共服務(wù)的供給，有效應對城市病的挑戰。

　　關(guān)于城市化的一些認識誤區

　　從中國城市化領(lǐng)域的爭論中可以看出，政府對城市化過(guò)程存在一些擔心。主要的有：擔心城市化導致耕地減少；擔心城市擴張會(huì )導致污染，交通堵塞等城市??；擔心農民工市民化會(huì )給財政帶來(lái)巨大壓力；

　　但對中國和世界城市化過(guò)程的實(shí)證研究顯示這些擔心都是多余的。因此，政府需要改變錯誤的認識，及基于錯誤認識制定的政策。

　　1、 擔心城市化導致耕地減少

　　人們很容易認為城市化將占用大量耕地。事實(shí)上，考慮到城市人口密度比農村更高，特別是大城市人口密度更高，農民進(jìn)城反而是有利于農業(yè)用地保護的。從數據來(lái)看，2008年，農村居民點(diǎn)占地16.53萬(wàn)平方公里，城市建設用地4.06萬(wàn)平方公里，農村居民點(diǎn)面積是城市建設用地面積的4倍。

　　當前的問(wèn)題是，農民出現了“雙重占地”的現象，即，城市化進(jìn)程中，城市需要為外來(lái)人口增加居住和基礎設施用地，而農民因為未在城市扎根，還要在老家占用甚至擴建住宅。

　　另外，中國自上世紀90年代中期以來(lái)，大量實(shí)行退耕還林，導致耕地減少，而這卻常常被誤以為是城市化造成的。例如2011年審批建設用地57萬(wàn)公頃，其中占用耕地23.7萬(wàn)公頃，相比之下，同年退耕還林的面積有73萬(wàn)公頃，是城市化占用耕地的3倍。所以，城市化并不是耕地減少的主要因素。

　　2、 把城市病與城市擴張作簡(jiǎn)單對應

　　人們往往簡(jiǎn)單地認為，城市病是因為城市人口擴張帶來(lái)的，這并不符合國際經(jīng)驗。從美國城市發(fā)展歷史來(lái)看，在擁擠方面，雖然大城市總體上來(lái)說(shuō)通勤時(shí)間更長(cháng)，但是，在1980-2000年期間，大城市規模不斷擴張，而城市規模與通勤時(shí)間的關(guān)系并沒(méi)有明顯的變化。而且，大城市的人使用公共交通更多，這也是他們通勤時(shí)間更長(cháng)的部分原因，如果只比較使用私家車(chē)的居民，那么，大城市與小城市之間通勤時(shí)間的差異就縮小了。

　　更重要的趨勢是，在大城市擴張的過(guò)程中，出現了人口和就業(yè)崗位的同時(shí)郊區化，這樣，大城市那些住在市郊的居民也并不需要長(cháng)時(shí)間地趕往市中心上班，同時(shí)，這部分居民也更多地開(kāi)車(chē)。于是，平均來(lái)看，大城市居民通勤時(shí)間并沒(méi)有明顯增加。如果只比較那些住得離市中心比較遠的居民的通勤時(shí)間，大城市和小城市之間的區別就幾乎消失了。

　　隨著(zhù)城市長(cháng)大，污染會(huì )更嚴重，這也是一個(gè)認識上的誤區。大城市依靠密集的地鐵網(wǎng)絡(luò )來(lái)解決出行的難題，再加上對使用汽車(chē)的限制——比如香港提高牌照費、停車(chē)費、燃油稅和環(huán)境稅，再比如倫敦和新加坡對特定路段征收擁堵費——其結果就是，城市汽車(chē)的密度可以得到有效的控制，從而有效地減少了私家車(chē)尾氣的排放。在對中國74個(gè)城市居民交通出行碳排放所做的分析中發(fā)現，城市人口密度與出租車(chē)碳排放、公共汽車(chē)碳排放都呈現顯著(zhù)的負相關(guān)關(guān)系。

　　另外，大城市的環(huán)境改善在很大程度上依賴(lài)于產(chǎn)業(yè)結構的變化，大城市的產(chǎn)業(yè)結構更以服務(wù)業(yè)為主，相比工業(yè)城市更有利于減少污染排放。同樣的產(chǎn)業(yè)結構之下，在高密度、高容積率的發(fā)展模式有利于在同樣產(chǎn)出下使用較少的能源和固定投入，更有利于提高資源利用效率， 減少碳排放。實(shí)證研究發(fā)現，一個(gè)省內的工業(yè)越是集聚發(fā)展，單位GDP的工業(yè)污染排放就越低。