人口向沿海城市集聚的趨勢和區域間資源配置政策的矛盾

　　在過(guò)去30年間，大量的人口向東南沿海城市集聚，尤其是長(cháng)江三角洲和珠江三角洲。廣東省吸引了最多的人口轉移，占比從1982年的5.23%提高到2005年的22.37%，轉移到長(cháng)江三角洲的占比也從11.27%提高到20.58。12 從中國287個(gè)地市級城市2000到2010的人口普查數據中計算出了移居人口數據。從移民的空間分布來(lái)看，2000年之后，人口大量向東南沿海地區集聚的趨勢并沒(méi)有改變，吸引外來(lái)人口最多的省份（或直轄市）仍然是廣東、浙江、江蘇和上海。

　　在人口繼續向東南沿海大城市集聚的同時(shí)，在2003年前后，政府通過(guò)行政干預的手段讓經(jīng)濟資源（包括建設用地指標和資金）在區域間的配置發(fā)生了重大的變化，形成了明顯的政策拐點(diǎn)。一個(gè)明顯的變化是，建設用地指標的配置被作為支持中西部經(jīng)濟發(fā)展的政策手段。1999年4月國務(wù)院批準的《1997-2010年全國土地利用總體規劃綱要》強調了統籌平衡各區域用地，主要體現在對東南沿海區和環(huán)渤海區建設用地規模擴大加強限制。

　　現代經(jīng)濟增長(cháng)中，集聚所產(chǎn)生的規模效應對于第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展均有推動(dòng)作用。特別是當經(jīng)濟高度開(kāi)放的時(shí)候，接近沿海大港口意味著(zhù)接近國際市場(chǎng)，而接近區域性的大城市則意味著(zhù)接近國內市場(chǎng)，中小城市的增長(cháng)速度取決于它到沿海大港口和區域性大城市的距離。也就是說(shuō)，不能人為地割裂大城市和中小城市的經(jīng)濟增長(cháng)?？啃姓缘牧α恳韵魅醮蟪鞘械脑鲩L(cháng)來(lái)促進(jìn)中小城市的增長(cháng)，其結果可能是對中小城市的增長(cháng)也不利。與上述經(jīng)濟規律相悖的是，地方政府盲目做大本地人口，以推進(jìn)城鎮化的名義，規劃新建了為數眾多的新城新區。新城新區建設數量過(guò)多，規劃面積和人口普遍超過(guò)現實(shí)。截止2013 年2月底，中國在建新區達105個(gè)， 按面積劃分，大于1000平方公里的新區19 個(gè)，500-1000平方公里的新區10個(gè)，100- 500平方公里的新區約40個(gè)。國家發(fā)改委統計，如果把全國新城新區的規劃人口加起來(lái)達34億。

　　與新區的遼闊面積形成對比的是，新建城區的人口數量偏少，遠低于規劃人口。新區人口規模偏小，直接制約了交通、水電、信息、垃圾處理等基礎設施建設，同時(shí)導致已建成基礎設施的利用率低下。很多新城區的過(guò)度建設導致城市缺乏足夠的人口和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行消化，從而出現類(lèi)似“空城”、“鬼城”的現象。

　　新城建設往往是與產(chǎn)業(yè)園遍地開(kāi)花的現象相伴隨的?，F在，幾乎每個(gè)縣都有一個(gè)產(chǎn)業(yè)園，大量產(chǎn)業(yè)園因缺乏規模，難以具備招商引資的基礎設施條件，而大量產(chǎn)業(yè)園投資又依賴(lài)政府負債來(lái)實(shí)施，結果造成投資大、產(chǎn)出低、負擔重的局面。每個(gè)地方都在發(fā)展工業(yè)，甚至出現產(chǎn)業(yè)的雷同和重復建設。在相鄰市，甚至同一個(gè)市的內部，都普遍地出現產(chǎn)業(yè)的重復建設， 在招商引資中惡性競爭、相互拆臺。

　　城市的盲目擴張導致人口和土地的集聚遠遠落后于經(jīng)濟活動(dòng)的集聚。自從1990年代初以來(lái)，中國城市間的經(jīng)濟活動(dòng)集聚度有非常顯著(zhù)的提高，而人口（無(wú)論是城市的總人口還是非農業(yè)人口）集聚程度均提高有限。與此同時(shí)，由于中國對于建設用地實(shí)施指標規劃管理，并且禁止開(kāi)展建設用地指標的跨地區交易和地區之間的農業(yè)用地占補平衡，因此，出現了土地城市化和人口城市化嚴重脫節的現象。

　　在1990至2006年期間，所有城市樣本平均的建成區面積擴張速度為每年7.77%，而同時(shí)期的非農業(yè)人口增長(cháng)速度僅為4.56%，兩者相差3.21個(gè)百分點(diǎn)。如果將城市樣本再進(jìn)一步區分為東、中、西三個(gè)部分，通過(guò)對比可以發(fā)現，只有在東部城市的人口和土地的城市化相關(guān)不多，在中部，建成區土地面積擴張速度幾乎是非農業(yè)人口增長(cháng)速度的2倍，而在西部，這一比率接近3倍。

　　當前城市化路徑的社會(huì )經(jīng)濟后果影響

　　上述的這些政策誤區影響了中國的經(jīng)濟增長(cháng)，社會(huì )和諧，并加劇了收入不平等。

　　首先，政府試圖使用行政指令分配土地、勞動(dòng)力等要素的嘗試導致了扭曲及不可持續的經(jīng)濟增長(cháng)模式。并進(jìn)一步阻礙了中國經(jīng)濟的增長(cháng)和效率。中國中西部地區依靠政府負債支持的粗放增長(cháng)模式是不可持續的。大城市中大量非戶(hù)籍人口的存在也帶來(lái)了一定社會(huì )隱患。同時(shí)，由于不合理的城市化政策，在城市化過(guò)程中中國農村和城市間收入差距并沒(méi)有像其他國家一樣顯著(zhù)縮小。