“十三五”是我國城鎮化率超過(guò)50%以后如何發(fā)展的關(guān)鍵五年，是執行《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》的關(guān)鍵五年，也是新型城鎮化要在體制、機制探索上有重大貢獻的五年，更是新型城鎮化在調結構、穩增長(cháng)、惠民生等方面發(fā)揮重大作用的關(guān)鍵五年?？梢哉f(shuō)，城鎮化將向何處去，關(guān)鍵要看這五年。

　　我們熟悉“昨天”的發(fā)展模式，也對“今天”的問(wèn)題有所總結，并正著(zhù)手設計“明天”的道路。問(wèn)題在于，習慣了按昨天與今天的思維來(lái)規劃明天，難免會(huì )對未來(lái)的變化欠缺考慮。

　　研究“十三五”的路怎么走，不僅要對“十二五”進(jìn)行客觀(guān)總結，還需對“十三五”及其之后的目標、方向、方式、方法進(jìn)行前瞻性預測，以“后天”的思維來(lái)指導今天的行動(dòng)。

　　四大“跟不上”

　　“十二五”期間，我國城鎮化建設領(lǐng)域有許多標志性的突破，有的是發(fā)展方面，有的是規劃認識方面，有的是政策文件出臺方面。例如，我國城鎮化率首超50%、“十八大”報告7次提到城鎮化，以及頒布首個(gè)國家新型城鎮化規劃和首個(gè)城市群規劃，等等。但新的五年，這些過(guò)去的思路與行為能否跟得上前進(jìn)步伐，又能否與時(shí)俱進(jìn)地體現新目標和新趨勢？

　　事實(shí)上，眼下若仍然以舊思維套用新發(fā)展，將起碼存在四個(gè)方面的“跟不上”：

　　首先，目標跟不上。

　　在新型城鎮化建設及其試點(diǎn)中，部分地區的城鎮化似乎在加劇地方割劇現象。比如，一些地方官員對“人的城鎮化”和就近、就地城鎮化的理解，僅僅是讓人口集中居住、趕農民上樓等簡(jiǎn)單做法，然后在本區域內小范圍統計所謂的城鎮化率用來(lái)上報，應付任務(wù)。至于城鎮化的長(cháng)遠目標和未來(lái)形態(tài)，幾近茫然。

　　其次，規劃跟不上。

　　一個(gè)明顯的現象是，《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》發(fā)布后，各地也都制定了新型城鎮化規劃，但卻存在著(zhù)嚴重的千篇一律現象。地方上千差萬(wàn)別的實(shí)踐、創(chuàng )新，并未反映在具體規劃中。

　　再次，方法跟不上。

　　例如，對于城在哪里建、人往哪里去的問(wèn)題，很多官員、學(xué)者仍缺乏一個(gè)科學(xué)的研究方法，停留在估算和猜測層面。對于建設過(guò)程中的產(chǎn)業(yè)選擇也大多是紙上談兵，新的規劃手段并未充分采用。

　　最后，是改革跟不上。

　　新型城鎮化需要在體制、機制上做出許多改革探索、嘗試，有的需要讓地方“暫越雷池一步”。但新的改革內容究竟是什么，允許地方上有哪些嘗試和創(chuàng )新等，往往還是一片空白。既有的限定性法律、法規、文件、指示仍然束縛著(zhù)改革的雙腳。

　　以上這些“跟不上”，一旦無(wú)法解決，則勢必影響城鎮化的速度與質(zhì)量。其中有些涉及觀(guān)念、理念，有些則觸及體制、機制，亟須決策層的改革動(dòng)力和魄力，打破一部分既有的條條框框。

　　站在未來(lái)之上

　　前述的這些“跟不上”，指向內容各不相同，但從時(shí)間軸上縱觀(guān)，涉及到城鎮化發(fā)展的理念、方法、政策、行為等諸多方面。因此，唯有站在未來(lái)回看今天，才能明晰其中的差距及其解法。

　　其一，下一個(gè)五年，城鎮化的目標應定位于基本公共服務(wù)均等化，而非城鎮化率這一側重描述現狀的粗略指標。

　　有統計稱(chēng)，我國城鎮化人口2013年底上升至7.1億人，城鎮化率達到53.73%，但其中卻仍有約2.34億的農業(yè)戶(hù)籍人口，真實(shí)的戶(hù)籍城鎮化率僅36%，這遠遠低于一些發(fā)達國家80%的水平，也低于經(jīng)濟發(fā)展程度相近的發(fā)展中國家60%的均值。

　　著(zhù)眼于城鎮化率并沒(méi)有錯，但放眼“十三五”“十四五”時(shí)期，我們的關(guān)注點(diǎn)應該更長(cháng)遠、更核心、更趨向于本質(zhì)，即瞄準基本公共服務(wù)均等化這一指標。

　　其二，下一個(gè)五年，城鎮化的主體形態(tài)將千差萬(wàn)別，或將超出今天的認識，將從一種與行政區劃相結合的經(jīng)濟現象不斷得到發(fā)展，最終超越行政區劃的束縛。

　　“十五”時(shí)期到“十二五”時(shí)期，開(kāi)展了各類(lèi)城鎮化試點(diǎn)，但試點(diǎn)對象均以市、縣等行政區劃作為單元來(lái)進(jìn)行。這就存在一個(gè)問(wèn)題，即城市群是城鎮化的主體形態(tài)，但城市群卻沒(méi)有在我國城鎮化進(jìn)程中受到足夠重視。并且，一些實(shí)際上已經(jīng)成為城市的區域，仍按照“小城鎮”的規模、級別、方式方法來(lái)制定發(fā)展規劃。此外，新城新區這一類(lèi)城鎮化中的突出現象，也在既有規劃中未得到充分體現。

　　其三，下一個(gè)五年，城鎮化規劃的最大影響因素，可能存在于新技術(shù)運用方面。

　　當下，人們對于諸如“互聯(lián)網(wǎng)+金融”、“互聯(lián)網(wǎng)+農業(yè)”、“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”等領(lǐng)域熱度甚高，卻遠未深入到對“互聯(lián)網(wǎng)+規劃”的討論。事實(shí)上，“互聯(lián)網(wǎng)+規劃”或許會(huì )引致規劃科學(xué)性的重大躍升，引致整個(gè)規劃技術(shù)路線(xiàn)的改革，引致公眾參與度的深化，以及引致整個(gè)規劃組織方式與管理方式的變化。

　　可以認為，對于改革和發(fā)展這一目標來(lái)說(shuō)，規劃是龍頭；而對于規劃自身來(lái)說(shuō)，“互聯(lián)網(wǎng)+”可能成為龍頭。當下存在的一些“規劃跟不上變化、方法跟不上方向”的難題也將從中找到答案，而這也將是“十三五”期間城鎮化發(fā)展的重大變化。

　　最后，下一個(gè)五年，城鎮化的突破將是從點(diǎn)到面的改革突圍。這將解決存在于中央和地方間的長(cháng)期矛盾：中央認為地方行動(dòng)遲緩，地方則認為中央部門(mén)改革乏力，兩者互難“買(mǎi)賬”。

　　實(shí)際上，有關(guān)部門(mén)對農業(yè)轉移人口市民化的支持至今未到位，土地制度改革也有待深化，呼吁良久的投融資體制機制改革也才剛剛開(kāi)始，低成本設市的模式更是僅僅在極小范圍內開(kāi)展，等等，改革不易可見(jiàn)一斑。

　　在經(jīng)歷“十二五”這一對城鎮化日漸重視、充分討論的“立言”階段后，“十三五”這一“立行”階段，決策層應該真刀真槍地改革、創(chuàng )新和實(shí)踐，應該盡可能允許地方去試點(diǎn)創(chuàng )新，積累寶貴的改革經(jīng)驗，讓星星之火得以燎原。