協(xié)調兩個(gè)規劃

　　與國外不同，中國事關(guān)城市發(fā)展關(guān)鍵內容的，有兩個(gè)規劃。一是與國際基本接軌的城市發(fā)展總體規劃；二是具有中國國情特色的土地利用規劃。這兩個(gè)規劃綜合作用，決定一個(gè)城市的發(fā)展和建設空間。但是，在實(shí)際執行過(guò)程中，經(jīng)常出現兩個(gè)規劃不協(xié)調統一甚至矛盾的問(wèn)題。而這恰是中央動(dòng)議兩個(gè)部門(mén)合一的緣由。

　　“我們國家執行最嚴格的耕地保護制度，所以土地利用規劃的剛性，是排在城市發(fā)展總體規劃之前的，也就是說(shuō)，原則上說(shuō)，城市發(fā)展總體規劃應該是在符合土地利用規劃的前提下制定和執行的。”2月24日清晨，一位國土資源系統的官員告訴記者。

　　所謂土地利用規劃，是指在土地利用的過(guò)程中，為達到一定的目標，對各類(lèi)用地的結構和布局進(jìn)行調整或配置的長(cháng)期計劃。是對一定地區范圍內的土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營(yíng)管理的一項綜合性的技術(shù)經(jīng)濟措施。

　　“在實(shí)際工作中，土地利用規劃是逐級分解制定的，從全國到省，再到地市一級，它規定一定時(shí)間內，可以用于城市建設土地總量、分布等，這個(gè)規劃是十分剛性的。”中國土地綜合開(kāi)發(fā)研究中心研究員何柏青表示。

　　與此同時(shí)，城市發(fā)展規劃則是經(jīng)嚴格的上級政府審批、同意的城市布局、建設規劃。通常由屬地規劃部門(mén)編制規劃，由上級政府批準后實(shí)施。如北京、上海這樣的直轄市，則需要國務(wù)院審批同意，同樣具有極強的剛性。

　　“但是，規劃部門(mén)管城市發(fā)展總體規劃，國土部門(mén)管土地利用規劃，兩個(gè)部門(mén)管兩個(gè)規劃，有不少沖突的地方，我們在規劃報批的時(shí)候，就遇到過(guò)城市規劃紅線(xiàn)和土地規劃紅線(xiàn)不一致的問(wèn)題，好幾年辦不下土地證，兩個(gè)部門(mén)又平級，誰(shuí)也管不了誰(shuí)。”一位開(kāi)發(fā)企業(yè)負責人表示。

　　地方將行嘗試

　　“在中央城市工作會(huì )議上，基本形成的共識是，有條件的地方可以先行探索、嘗試土地資源主管部門(mén)與城鄉規劃主管部門(mén)合一。”一位參加了中央城市工作會(huì )議的地方官員表示，他們也在積極考慮本地區城市的條件和整合兩個(gè)機構的技術(shù)可行性。

　　2015年年底，國土資源部、住房和城鄉建設部在本系統年度工作會(huì )議上均強調，要做好土地利用規劃和城市發(fā)展總體規劃的協(xié)調、協(xié)同工作。上述地方官員告訴記者，中央城市工作會(huì )議已經(jīng)做出決定，推進(jìn)兩圖合一，即城市發(fā)展總體規劃（圖）與土地利用規化（圖）合一。

　　何柏青認為，推進(jìn)兩圖合一實(shí)際上即是中央對國土資源主管部門(mén)和城市規劃主管部門(mén)合一提出了要求。“如果兩個(gè)規劃都合一了，那么再由兩個(gè)部門(mén)做一個(gè)規劃和執行一個(gè)規劃，就很不合理了，這會(huì )帶來(lái)政出多門(mén)的問(wèn)題。”

　　在此之前，深圳市、廣州市、上海市均進(jìn)行了相關(guān)的探索和嘗試，在市政府下屬職能部門(mén)的層面上，合并了國土資源和城市規劃兩個(gè)部門(mén)，組建了國土資源和規劃委員會(huì )或土地規劃局。這些城市在城市發(fā)展總體規劃和土地利用規劃的協(xié)同方面，確實(shí)有了改進(jìn)，沖突的問(wèn)題也大為降低。

　　截至本報記者發(fā)稿時(shí)止，北京、上海、廣州、深圳四個(gè)特大型城市中，只有北京仍然保持國土資源局和城市規劃委員會(huì )分立的格局。“北京的情況相對特殊，有很多中央單位，所以北京還有一個(gè)更高級別的首都規劃建設委員會(huì )。”一位權威人士稱(chēng)。

　　記者了解到，在中央城市工作會(huì )議結束后，多個(gè)省已經(jīng)籌劃在本省內尋找市縣一級城市進(jìn)行試點(diǎn)探索，而后再向更大范圍推廣。