中國常住人口城鎮化率已達56.1%，但與此同時(shí)，中國人口的戶(hù)籍城鎮化并沒(méi)有跟上，只停留在39.9%的水平。“人的城鎮化”只先邁開(kāi)了其中一只腳，包括大量農民工在內的新移民，為城市的發(fā)展貢獻了勞力；但其所應獲得的許多權利，卻還被排斥在城市基本公共服務(wù)之外。

　　日前在由清華同衡規劃設計研究院舉辦的一場(chǎng)學(xué)術(shù)論壇中，國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任李鐵表示，城市規劃必須考慮人口結構，考慮城市里的人─包括外來(lái)人口的就業(yè)空間、居住空間以及基礎設施的分配，從“人”出發(fā)。

　　住建部城鄉規劃司司長(cháng)孫安軍則指出，想讓城市規劃接地氣，就要考慮公眾的意圖，就需要建立公眾參與城市規劃的互動(dòng)機制，讓“自上而下”與“自下而上”相結合；變“精英規劃”為“社會(huì )參與式規劃”。

　　被漠視的外來(lái)人口需求

　　與會(huì )者指出，縱觀(guān)人類(lèi)歷史上的城市化進(jìn)程，土地的城市化與人的城市化，二者缺一不可。但在中國，許多城市一味擴張城市邊界，大肆興建“新區”，但城市的公共服務(wù)機能卻不愿接納與新區面積相匹配的新人口，導致一些城市“新區”淪為“空城”“鬼城”。

　　針對此種現象，李鐵質(zhì)疑稱(chēng)，很多城市新區的規劃面積都特別大，但要再去認真地研究一下，規劃的新區目標，距離現實(shí)究竟有多遠？

　　他以廣州的南沙新區為例說(shuō)，該新區規劃面積為298平方公里，目標人口300萬(wàn)人；但現在南沙新區已經(jīng)發(fā)展了20年，政府投入1400億-1500億元，實(shí)際人口只有幾十萬(wàn)。

　　在李鐵看來(lái)，規劃新區面積和城市發(fā)展時(shí)，應當充分考慮城市實(shí)際所能吸納的人口，以及這些人口實(shí)際產(chǎn)生的就業(yè)需求。但現在很多新區規劃中的產(chǎn)業(yè)依托與人口政策，實(shí)際上是自相矛盾的：新區想招商引資，引入大量的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，但另一方面又排斥外來(lái)人口，尤其是低收入人口，“在這種發(fā)展模式下，城市就出現了問(wèn)題”。

　　李鐵舉例說(shuō)，“我們研究北京十三五規劃的時(shí)候，提出要發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，那么如何嚴格控制人口？你要控制人口，你知道高技術(shù)產(chǎn)業(yè)是什么樣的發(fā)展模式嗎？是勞動(dòng)密集型的。你到中關(guān)村，到上地看，這種地方怎么控制人口？”。

　　李鐵還列出一組數據稱(chēng)，中國目前城市人口有7.6億，按每年1.3%的增長(cháng)率計算，到2020年城市人口將達8億人，2030年達到9億人。隨之而來(lái)的問(wèn)題是，“9億人口包括外來(lái)人口，我們給他們提供什么樣的城市空間？他們居住在這里到底怎么樣生活，怎么樣就業(yè)”。

　　比如，“北京的房?jì)r(jià)3萬(wàn)、5萬(wàn)（每平米/元）”，那么低收入人口應該住在哪里？城市能否為這部分群體提供居住的空間。再如，是不是該給農民工、外來(lái)人口等群體，配備相應的基礎設施。

　　李鐵表示，目前大量的城市規劃，都把城市理解成“精英型”城市，“按照精英的標準來(lái)規劃我們的城市”。但實(shí)際上，城市的新增人口中有很多外來(lái)人口，未來(lái)大量農民還要進(jìn)城，但現在中國縣級以上的城市大多不具備包容性。

　　城市規劃如何“自下而上”

　　當前，中國城市規劃對“人”的忽略，不僅體現于對外來(lái)就業(yè)人口的生活空間、公共服務(wù)設施需求往往考慮不足；而且，城市居民在城市規劃制定的過(guò)程中，也沒(méi)有充分的話(huà)語(yǔ)權。

　　“我們的‘參與’，以前就是公開(kāi)公示。規劃成果出了之后，大家提出意見(jiàn)；批準之后，告訴大家這個(gè)規劃批準了”，“規劃編制的全過(guò)程并沒(méi)有公眾參與，尤其是在規劃前期沒(méi)有參與”。孫安軍坦言。

　　2015年年底，距離1978年的全國城市工作會(huì )議召開(kāi)37年之后，中央城市工作會(huì )議在北京召開(kāi)。當時(shí)便有不少規劃業(yè)界人士認為，中國城市發(fā)展的思路，或將迎來(lái)轉折。在2015年的中央城市工作會(huì )議中，要統籌“政府、社會(huì )、市民”等三大主體，“鼓勵企業(yè)和市民通過(guò)各種方式參與城市建設、管理”的思路被高調提出。

　　但具體到實(shí)踐中，為何在城市空間規劃過(guò)程中，保證公眾參與的權利如此之難？北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院城市與區域規劃系教授吳必虎認為，城市發(fā)展是依托土地，而城市土地都歸由國家控制的集體所有。政府在征地、決定土地使用時(shí)，說(shuō)是為了公共利益，但居民沒(méi)有相應的土地權利，且他們在城市規劃過(guò)程中的利益也得不到保護，“這是自下而上無(wú)法開(kāi)展的原因”。

　　北京清華同衡規劃設計研究院院長(cháng)袁昕則告訴財新記者，讓公眾、企業(yè)自下而上地參與城市規劃的編制，影響城市規劃的決策，需要建立聯(lián)接“上”和“下”的溝通途徑，多方共同對城市的發(fā)展負責。

　　特別是當城市外緣擴張、將過(guò)往的工業(yè)用生產(chǎn)用地塊納為新的居住區、商務(wù)區和生活區時(shí)，袁昕說(shuō)，外來(lái)的設計規劃團隊未必能夠非常清楚這個(gè)地塊的過(guò)往使用歷史。對于一個(gè)地塊的環(huán)境影響因子、污染數據，規劃團隊主要也只能依賴(lài)當地政府所告知的數據。此時(shí)，如果周邊居民能更多地參與對土地用途、建設項目的規劃，就更有機會(huì )防止規劃使用不洽當的情況發(fā)生。