PPP政策的“冷思考”

　　從時(shí)間上來(lái)看，2016年迎來(lái)PPP政策發(fā)布大潮。2014年，是我國PPP模式探路之年，PPP相關(guān)政策較少;2015年是各級政府和社會(huì )資本合作的元年，這一年，伴隨著(zhù)改革的東風(fēng)，PPP政策密集出臺;2016年伊始，為擺脫民間投資低迷困境，各級政府機構紛紛出臺政策穩定民間投資，進(jìn)一步放寬民間資本市場(chǎng)準入、加強和改善政府服務(wù)、營(yíng)造公平競爭的投資環(huán)境。

　　從出臺部門(mén)看，財政部主導政策的推廣和實(shí)踐。政府部門(mén)各自為政，缺乏協(xié)調和合作，財政部門(mén)是推廣、實(shí)踐PPP模式的主要責任部門(mén)，絕大部分政策由財政部發(fā)布，政策主要內容涉及對PPP項目的財政、稅收和金融支持。

　　從應用領(lǐng)域看，基礎設施建設和公共服務(wù)領(lǐng)域仍是主流，海綿城市、綜合走廊成為熱點(diǎn)。PPP政策主要應用于基礎設施建設和公共服務(wù)領(lǐng)域，主要集中在對于污水和垃圾處理、公路、鐵路、軌道交通、供水供暖等以“使用者付費”為特征的經(jīng)營(yíng)性項目。2015年以來(lái)，政府要求以海綿城市和地下管廊建設為重點(diǎn)，突破基礎設施建設，海綿城市和地下綜合走廊逐漸成為PPP政策熱點(diǎn)。

　　井噴時(shí)代的PPP政策簡(jiǎn)析

　　PPP政策如何解讀?從項目流程來(lái)看，這事關(guān)PPP模式實(shí)施的各項過(guò)程。目前，國家推廣和運用PPP模式的主要政策如表1所示，政策對PPP模式的使用項目范圍、操作過(guò)程、操作模式選擇、投融資方式、利益分配和風(fēng)險分擔機制均有較明確的界定。

　　使用范圍：

　　2014年9月，財政部《推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題》要求各級財政部門(mén)要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務(wù)設施等。

　　根據財政部2014年11月發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì )資本合作模式操作指南(試行)的通知》，投資規模較大、需求長(cháng)期穩定、價(jià)格調整機制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎設施及公共服務(wù)類(lèi)項目，適宜采用政府和社會(huì )資本合作模式。

　　2014年11月，國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》提出吸引社會(huì )資本參與生態(tài)環(huán)保、農業(yè)和水利工程、市政基礎設施、交通、能源設施、信息和民用空間基礎設施、社會(huì )事業(yè)七大領(lǐng)域工程投資。

　　2014年12月，發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》指出PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場(chǎng)化運作的公共服務(wù)、基礎設施類(lèi)項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場(chǎng)、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點(diǎn)項目，應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設。

　　2015年5月，財政部、發(fā)改委和人民銀行共同發(fā)布《在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)》，明確在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，引導和鼓勵采用政府和社會(huì )資本合作模式。

　　綜合來(lái)看，各部委政策界定的PPP模式具體使用范圍雖有所差異，但主要集中在市政工程、公共服務(wù)、水利、環(huán)保等領(lǐng)域。

　　操作過(guò)程：

　　《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南(試行)》還規范了項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交各環(huán)節的操作指南。

　　發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》則界定了PPP項目的規范管理過(guò)程，即項目?jì)?、項目遴選、伙伴選擇、合同管理、績(jì)效評價(jià)、退出機制。

　　2015年2月，財政部《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作項目推介工作的通知》規范了PPP項目在項目發(fā)起、物有所值評價(jià)、財政承受能力驗證、合作伙伴選擇、收益補償機制確立、項目公司組建、合作協(xié)議簽署、績(jì)效評價(jià)等操作過(guò)程。

　　《在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)》要求建立健全制度規范體系，實(shí)施全生命周期管理，保證項目實(shí)施質(zhì)量。進(jìn)一步完善操作指南，規范項目識別、準備、采購、執行、移交各環(huán)節操作流程，明確操作要求，指導社會(huì )資本參與實(shí)施。

　　財政部《操作指南》和發(fā)改委《指導意見(jiàn)》對PPP項目操作過(guò)程的界定均有自己的想法，但大同小異，均為規范PPP操作流程服務(wù)。

　　操作模式選擇：

　　《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》界定了以下三種項目的操作模式選擇：

　　經(jīng)營(yíng)性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營(yíng)收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權，采用建設—運營(yíng)—移交(BOT)、建設—擁有—運營(yíng)—移交(BOOT)等模式推進(jìn)。

　　準經(jīng)營(yíng)性項目。對于經(jīng)營(yíng)收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營(yíng)—移交(BOT)、建設—擁有—運營(yíng)(BOO)等模式推進(jìn)。

　　非經(jīng)營(yíng)性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)，采用建設—擁有—運營(yíng)(BOO)、委托運營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。

　　按照《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南(試行)》文件，項目運作方式主要包括委托運營(yíng)、管理合同、建設-運營(yíng)-移交、建設-擁有-運營(yíng)、轉讓-運營(yíng)-移交和改建-運營(yíng)-移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價(jià)機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿(mǎn)處置等因素決定。

　　從操作模式看，發(fā)改委的《指導意見(jiàn)》要求更為具體，明確劃分了經(jīng)營(yíng)性項目、準經(jīng)營(yíng)性項目和非經(jīng)營(yíng)性項目不同的操作模式選擇。而財政部《操作指南》則提供了更多的操作模式，在模式選擇上要求也更加全面。

　　投融資方式：

　　2015年4月，六部委《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》不僅鼓勵金融機構積極參與前期項目投融資方案的制定，還鼓勵金融機構為特許經(jīng)營(yíng)項目提供財務(wù)顧問(wèn)、融資顧問(wèn)、銀團貸款等金融服務(wù)。

　　國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》要求在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設、基礎設施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng )新投融資機制，充分發(fā)揮社會(huì )資本特別是民間資本的積極作用。實(shí)行統一市場(chǎng)準入，創(chuàng )造平等投資機會(huì );創(chuàng )新投資運營(yíng)機制，擴大社會(huì )資本投資途徑;優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導帶動(dòng)作用;創(chuàng )新融資方式，拓寬融資渠道;完善價(jià)格形成機制，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用。

　　投融資方式是PPP項目的核心內容，直接關(guān)系到利益分配和風(fēng)險分擔機制的建立。然而，迄今我國還未有一部法律、政策或法規規定PPP項目中投融資模式的選擇，政府僅在招標階段對資本結構做出規定，現有的政策以創(chuàng )新融資模式多樣化為重點(diǎn)。

　　利益分配和風(fēng)險分擔機制：

　　①利益分配機制

　　《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》要求相關(guān)部門(mén)建立投資、補貼與價(jià)格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng )造條件。

　　《在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)》強調按照權責對等原則合理分配項目風(fēng)險，按照激勵相容原則科學(xué)設計合同條款，明確項目的產(chǎn)出說(shuō)明和績(jì)效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時(shí)接管預案等關(guān)鍵環(huán)節，實(shí)現責權利對等。引入價(jià)格和補貼動(dòng)態(tài)調整機制，充分考慮社會(huì )資本獲得合理收益。如單方面構成違約的，違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價(jià)格的協(xié)同機制，為社會(huì )資本獲得合理回報創(chuàng )造條件。

　　2015年4月，財政部、環(huán)保部《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》認為在水污染防治領(lǐng)域形成以合同約束、信息公開(kāi)、過(guò)程監管、績(jì)效考核等為主要內容，多層次、一體化、綜合性的PPP工作規范體系，能實(shí)現合作雙方風(fēng)險分擔、利益共享、權益融合。建立和完善水污染防治領(lǐng)域穩定、長(cháng)效的社會(huì )資本投資回報機制。

　　《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》也要求通過(guò)協(xié)議明確權利義務(wù)和風(fēng)險分擔，約定社會(huì )資本方在一定期限和范圍內投資建設運營(yíng)基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益。

　　②風(fēng)險分擔機制

　　根據《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》，政府將從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉變?yōu)樯鐣?huì )資本的“合作者”以及PPP項目的“監管者”，社會(huì )資本方作為具體實(shí)施者,承擔項目商業(yè)風(fēng)險并獲得投資回報;按照風(fēng)險收益對等原則，在政府和社會(huì )資本間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目的建設、運營(yíng)風(fēng)險由社會(huì )資本承擔，法律、政策調整風(fēng)險由政府承擔，自然災害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔。

　　《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南(試行)》確立了風(fēng)險分配基本框架：原則上，項目設計、建造、財務(wù)和運營(yíng)維護等商業(yè)風(fēng)險由社會(huì )資本承擔，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會(huì )資本合理共擔。

　　我國現行政策法規在對政府方和社會(huì )資本方如何分配利益和風(fēng)險方面還存在空白，最好是能通過(guò)特殊法律，形成合理的價(jià)格機制，確保項目的運營(yíng)。

　　PPP大熱后的政策訴求

　　總體而言，隨著(zhù)我國PPP模式發(fā)展進(jìn)程的加快，PPP政策法規也不斷完善，加強了社會(huì )資本進(jìn)入基礎設施、公共服務(wù)等領(lǐng)域的積極性，不僅為PPP模式的規范提供了保障，也為其進(jìn)一步發(fā)展奠定了實(shí)踐上的可行性。

　　但是，我國PPP方面的政策法規還停留在規范和推廣階段，并未像英國、加拿大等發(fā)達國家一樣，涉及到法律法規建設。當前，我國PPP立法尚未完善，缺乏一套針對PPP的完整的法律法規體系，且現行法律效力不高，很多政策仍局限在部委規章層面，而制定完善的法律、法規是社會(huì )資本參與市政工程、公共服務(wù)、交通、環(huán)保、水利等領(lǐng)域投資的保障。發(fā)改委正在牽頭起草PPP領(lǐng)域的基本法——《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》，經(jīng)歷了8次修改后，特許經(jīng)營(yíng)法案已起草完成，發(fā)改委法規司在會(huì )同有關(guān)部門(mén)研究完善立法草案后，爭取盡快上報國務(wù)院。

　　未來(lái)，在PPP創(chuàng )新和發(fā)展中，建議加快法律法規建設，推進(jìn)相關(guān)立法，填補政府和社會(huì )資本合作領(lǐng)域立法空白，著(zhù)力解決政府和社會(huì )資本合作項目運作與現行法律之間的銜接協(xié)調問(wèn)題。同時(shí)注重制定法律、法規保障非政府主體的利益，規范政府和社會(huì )資本的責權利關(guān)系。然而，完善法律并不夠，還需建立多層次監督管理體系，加強社會(huì )監督，為PPP模式的健康發(fā)展提供良好的社會(huì )環(huán)境和穩定的政策預期。