城鎮化內涵演進(jìn)與新型城鎮化概念提出

　　城鎮化具有一定的階段性，在不同階段，其內涵不斷變化。在改革初期，城鎮化帶有明顯的粗放型特征，重外延、輕內涵。其核心任務(wù)是調集一切資源發(fā)展農村的非農產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)人口的就地轉移。

　　外延的無(wú)序擴張帶來(lái)嚴重的內涵問(wèn)題。首先，小城鎮缺乏規模效應和集聚效應。效率低是小城鎮的一個(gè)先天缺陷。其次，最初的小城鎮發(fā)展動(dòng)力主要來(lái)自于以鄉鎮企業(yè)為代表的市場(chǎng)力量，導致資源配置的失靈，無(wú)節制地消耗資源、破壞環(huán)境，以及對土地的掠奪式占用。這些缺陷注定早期的城鎮化模式具有過(guò)渡性質(zhì)，對它的調整就成為必然。這種調整至少包括如下幾方面的內容。

　　第一，改變過(guò)去片面強調小城鎮優(yōu)先發(fā)展的戰略，重新認識到大中型城市的作用，開(kāi)始強調大中小城市與小城鎮協(xié)調發(fā)展的必要性。2001年《中華人民共和國國民經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展第十個(gè)五年規劃》提出：“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮，積極發(fā)展中小城市，完善區域中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用。”2002年十六大報告更是明確提出：“要堅持大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展，走中國特色的城鎮化道路。”

　　第二，改變過(guò)去片面強調城鎮外延擴張的做法，開(kāi)始注重城市與城鎮功能的完善。2007年十七大報告提出：“促進(jìn)大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展。以增強綜合承載能力為重點(diǎn)，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟增長(cháng)極。”當然，城市與城鎮的功能定位不同，功能完善的內涵也不相同，這進(jìn)一步涉及產(chǎn)業(yè)結構的調整問(wèn)題。農村城鎮化是城鎮化的第一步，現已基本完成。第二步是農村城鎮功能的完善與產(chǎn)業(yè)體系的構建，即城鎮城市化。與此同時(shí)，大中型城市要實(shí)現生產(chǎn)與服務(wù)功能的升級，即城市現代化。后兩步是當下工作的重點(diǎn)，它與產(chǎn)業(yè)結構變遷一起，構成了城鎮化內涵轉變的核心。

　　第三，改變過(guò)去為城鎮化而搞城鎮化的教條思想，減少城鎮化的盲目性，注重從經(jīng)濟社會(huì )效益全方位評價(jià)的角度，發(fā)揮城鎮化效益對城鎮化規劃的引領(lǐng)作用，不再像過(guò)去那樣顧此失彼。社會(huì )效益評價(jià)既包括對人的評價(jià)，也包括對物的評價(jià)。

　　第四，城鎮化的推動(dòng)力量從過(guò)去自下而上的自發(fā)力量，轉向將市場(chǎng)機制的自發(fā)力量與政府規劃的自覺(jué)力量有機結合起來(lái)。要保證城鎮化內涵的上述轉變，就不能像20世紀80年代那樣僅靠鄉鎮企業(yè)的自發(fā)力量來(lái)主導城鎮化建設，要引入政府調節來(lái)克服市場(chǎng)失靈。實(shí)現二者的有機結合，而不是矯枉過(guò)正，已成為我國城鎮化內涵轉變過(guò)程中，面臨的一個(gè)迫切課題。

　　上述內涵轉變集中體現在新型城鎮化上。黨的十八大提出新型城鎮化概念，雖然仍沿襲城鎮化的提法，但此城鎮化已非彼城鎮化。它不是對20世紀80年代城鎮化的簡(jiǎn)單復歸，而是一種揚棄，是城鎮化的升華版。

　　新型城鎮化與城市化仍存在重大區別

　　毫無(wú)疑問(wèn)，新型城鎮化與城市化概念具有共通性，特別在人的城市（鎮）化方面，二者的價(jià)值取向是一致的。正因如此，有人提出，為避免概念上的混亂，可以用城市化來(lái)代替城鎮化。我們認為，這是不可取的，因為新型城鎮化與城市化之間仍存在重大區別，特別是空間定位上的區別。

　　如前所述，城市化強調人口與經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)在城市的集聚。英法等老牌資本主義國家特別強調大城市的發(fā)展；后發(fā)的美德則強調中等城市的發(fā)展；再后來(lái)的日韓等國則強調大城市群的發(fā)展?？梢钥闯?，在這個(gè)過(guò)程中，它們的空間定位都帶有明顯的城市偏向性。

　　新型城鎮化，則強調人口與經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)在地理空間上的均衡分布，它雖然擺脫了過(guò)去對小城鎮的片面依賴(lài)，但仍強調小城鎮扮演的重要角色。人口從農村向城市的遷移、產(chǎn)業(yè)從農業(yè)向非農業(yè)的轉換，是一個(gè)系統工程，在特殊條件下，可以有過(guò)渡的形式，城鎮就是農村與城市之間的過(guò)渡帶。它符合中國的特點(diǎn)。在地理空間上，新型城鎮化已不再局限于人口從農村向城市（鎮）的轉移，還強調它在城市與城鎮之間的均衡再分配。今天城市（鎮）的分類(lèi)調控思想就體現了這種取向：嚴格控制大城市的規模，合理發(fā)展中等城市和小城市，促進(jìn)人口和生產(chǎn)力的合理布局。這里農村城市化和城鎮發(fā)展仍是一個(gè)重要的組成部分。

　　前述的城市偏向型的空間定位，也未必就適合于發(fā)達國家。20世紀，城市學(xué)家霍華德提出了著(zhù)名的田園城市理論，強調城市要為健康的生活和工作而設計，它不能太大，最好為農村所包圍……在當時(shí)的資本主義國家，這種超前的理念只能算是一種夢(mèng)想。但在今天的中國，田園城市的理念正在變?yōu)楝F實(shí)。

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　　注：（1）帶*為2011年數據。

　?。?）城鎮常住人口基本養老保險覆蓋率指標中，常住人口不含16周歲以下人員和在校學(xué)生。

　?。?）城鎮保障性住房：包括公租房（含廉租房）、政策性商品住房和棚戶(hù)區改造安置住房等。

　?。?）人均城市建設用地：國家《城市用地分類(lèi)與規劃建設用地標準》規定，人均城市建設用地標準為65.0—115.0平方米，新建城市為85.1—105.0平方米。

　?。?）城市空氣質(zhì)量國家標準：在1996年標準基礎上，增設了PM2.5濃度限值和臭氧8小時(shí)平均濃度限值，調整了PM10、二氧化氮、鉛等濃度限值。

　　資料來(lái)源：《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》