縣市城市總體規劃“超前”與“滯后”

　　之因

　　一、規劃“超前”：城市發(fā)展過(guò)于自負

　　新時(shí)期，國內經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展和城鎮化進(jìn)程進(jìn)入穩步發(fā)展期。然而，我國城鄉區域發(fā)展不平衡、資源約束趨緊、生態(tài)環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本扭轉，基本公共服務(wù)供給不足，人口老齡化加快，必將倒逼城市總體規劃在優(yōu)化結構、消化庫存和補齊短板上取得突破性進(jìn)展。然而事實(shí)上卻是，城市總體規劃的制定往往忽視了城市發(fā)展的態(tài)勢，其預期和判斷超出了城市發(fā)展條件，對時(shí)代預判過(guò)于超前。

　　1.城市總體規劃對人口規模的預測過(guò)于樂(lè )觀(guān)

　　以上述金沙縣和平陰縣為例，無(wú)論是從區域人口戰略還是自身發(fā)展態(tài)勢看，均屬于以人口外流為主的縣。受戶(hù)籍制度及社會(huì )保障體制等的限制，大量進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農村人口在子女就學(xué)、社會(huì )保障等方面不能享受與城市人口同等的待遇，制約了縣市吸納、轉移農村剩余勞動(dòng)力的能力。公共服務(wù)的城鄉差異是城鎮化發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，鑒于此，在城市規模的確定上應該更加理性，而不是快速膨脹。

　　2.城市總體規劃對經(jīng)濟發(fā)展水平預計過(guò)于超前

　　經(jīng)濟發(fā)展的基本規律一般是第二產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)。目前，我國縣市產(chǎn)業(yè)結構水平普遍滯后，主要表現在第二產(chǎn)業(yè)比重不高，第一產(chǎn)業(yè)不合理，第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達。與大中城市相比，縣市的這種結構差異尤其明顯?！吨袊鞘薪?jīng)濟年鑒》統計數據表明，全國縣市三次產(chǎn)業(yè)比例為19.8∶47.1∶33.2。第二產(chǎn)業(yè)中高加工度、高附加值的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)所占的比重低，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，且以傳統服務(wù)業(yè)為主，難以有力地促進(jìn)縣市經(jīng)濟發(fā)展。

　　3.對用地規模盲目求大，但城市規模效益和聚集效應差

　　城鎮化之所以能推動(dòng)經(jīng)濟快速增長(cháng)，根本原因在于城鎮化能夠有效聚集人口、資金和建設用地資源，從而產(chǎn)生規模效益。當前城市規模偏小，基礎設施滯后是縣市城市建設的基本形勢；用地增長(cháng)與設施配套不同步是導致城市人口滯后于用地發(fā)展的主要因素，如乳山市新區大量的旅游地產(chǎn)因沒(méi)有供水、供暖設施，難以達到入住條件。

　　二、規劃“滯后”：城市發(fā)展過(guò)于自謙

　　縣市一方面在發(fā)展過(guò)程中未能充分認識、挖掘自身的資源，放置大好優(yōu)勢不加以利用；另一方面是對周遭城市、區域的預判不準，忽視了其他區域的輻射、帶動(dòng)能力，從而造成城市總體規劃中規中矩，而城市發(fā)展受市場(chǎng)經(jīng)濟、周遭區域帶動(dòng)和人們需求等因素影響而快速發(fā)展，城市擴張太快，城市總體規劃失去控制力。

　　1.缺少對區域發(fā)展環(huán)境的總體把握

　　城市的發(fā)展定位要立足某一特定區域發(fā)展實(shí)際，研究區域資源要素配置與特色資源開(kāi)發(fā)利用，產(chǎn)業(yè)體系構建與重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設布局與空間結構優(yōu)化調整，區域轉型發(fā)展與體制機制創(chuàng )新，區域統籌與跨區域分工合作，人口與資源環(huán)境、經(jīng)濟與社會(huì )協(xié)調可持續發(fā)展的綜合性規劃，是對區域總體定位、戰略思路、發(fā)展目標與重點(diǎn)任務(wù)的總體部署和推進(jìn)各項工作順利開(kāi)展的行動(dòng)指南。因此，城市總體規劃制定過(guò)程中需要對區域發(fā)展環(huán)境，包括區域戰略、重大基礎設施、產(chǎn)業(yè)政策、重要環(huán)保項目、重大事件以及各層面上位規劃進(jìn)行認真梳理，把握區域發(fā)展的態(tài)勢，指導城市發(fā)展。

　　2.缺少對城市發(fā)展基礎的深刻認識和理解

　　當前縣市城市總體規劃的編制面臨兩個(gè)困境：一是規劃編制本身較為浮躁，對城市的發(fā)展條件與趨勢把握不住。例如，乳山市作為山東省乃至全國對韓日開(kāi)放的門(mén)戶(hù)，在對韓日貿易方面具有先天性?xún)?yōu)勢，也是必然的趨勢；但總體規劃目標的制定脫離了這一趨勢，僅僅將其作為一個(gè)普通的沿海城市進(jìn)行打造。2014年2月，中韓自貿區設立，明確將威海市和韓國仁川自由經(jīng)濟區作為地方經(jīng)濟合作示范區，也印證了乳山市成為對外貿易前沿的優(yōu)勢地位。二是政府主導了規劃的編制。政府重效益輕投入，對能夠帶來(lái)財政收入的工業(yè)、居住用地“情有獨鐘”，對給排水、熱力燃氣等市政基礎設施，特別是對文化、體育和綠化等公共服務(wù)空間沒(méi)有充分考慮。

　　3.城市發(fā)展價(jià)值導向偏離了效率和公平

　　對于城市發(fā)展價(jià)值導向問(wèn)題，很多學(xué)者認為是效率和公平的此消彼長(cháng)，當很多學(xué)者在多元的城市規劃思潮面前無(wú)所適從的時(shí)候，新的城市發(fā)展展現了一種新的價(jià)值觀(guān)難題：公平的缺失，效率的喪失。城市發(fā)展的價(jià)值走向如果往公平的方向發(fā)展，應該是設施配套更加便民，資源環(huán)境集約高效。反映到用地結構上，應該是公共設施、基礎設施和綠地總量充足，布局合理。

　　“超前”與“滯后”問(wèn)題解決之策

　　城市總體規劃的“超前”與“滯后”需要從兩個(gè)方面尋找對策，一方面是從規劃編制的角度，讓規劃更符合縣市這一特殊區域發(fā)展的態(tài)勢，更符合城市發(fā)展的規律，讓規劃更關(guān)注人文情懷；另一方面是規劃實(shí)施的問(wèn)題，需要做到按照規劃實(shí)施，先規劃后實(shí)施，必要時(shí)先修改規劃再實(shí)施，不能先實(shí)施后規劃。因此，筆者提出了以下解決規劃“超前”與“滯后”問(wèn)題的思路(圖6)。

　　一、尊重規律，把握特點(diǎn)，遏止“超前”

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　　客觀(guān)評價(jià)城市的發(fā)展條件，準確把握人口發(fā)展規律

　　城市總體規劃不是城市建設的決定側，而是供給側，城市總體規劃通過(guò)對城市發(fā)展規律的正確把握，可以有效引導城市建設發(fā)展。城市的發(fā)展建立在縣市獨特的發(fā)展條件之上，發(fā)展條件又分為資源條件、經(jīng)濟基礎與設施支撐等內部條件以及區域發(fā)展戰略、重大事件等外部條件。城市人口規模的確定不僅需要充分考慮縣市域人口總量、年齡結構及人口遷移規律等因素，還需要考慮城市資源環(huán)境承載能力，包括水、土地及能源等資源承載力和基礎設施承載能力，把握人口發(fā)展的基本規律，避免以用地定人口的荒謬做法。

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　　城鎮化發(fā)展要與經(jīng)濟發(fā)展相適應

　　當前城市總體規劃有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展部分內容在逐步弱化，但是對城市定位的研究在逐步增強。研究城市定位需要準確把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)和區域地位，產(chǎn)業(yè)化與城鎮化是相鋪相成的。綜觀(guān)世界發(fā)達國家近代經(jīng)濟的發(fā)展歷程，無(wú)一不體現出產(chǎn)業(yè)化和城鎮化相伴相隨、互相促進(jìn)的特征。產(chǎn)業(yè)化是城鎮化的經(jīng)濟內容，城鎮化是產(chǎn)業(yè)化的空間落實(shí)，產(chǎn)業(yè)化、城鎮化的進(jìn)程相互促進(jìn)、協(xié)調發(fā)展是現代經(jīng)濟社會(huì )健康發(fā)展的重要標志?？h市必須瞄準國內外產(chǎn)業(yè)結構調整的新趨勢，加快產(chǎn)業(yè)結構升級轉型。

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　　突出城市特色，提高城市的精細化程度

　　城市特色就是城市名片，就是城市的魅力所在?？h市城市發(fā)展要邁向高的層次，除了要做到共性功能完善之外，還要做足“特”字文章，打造特色優(yōu)勢，形成獨特的吸引力。若城市建設的重點(diǎn)從量的擴張轉變?yōu)橘|(zhì)的提升，則非常有利于遏止“超前”。

　　構成城市特色的要素很多，對于縣市而言，重點(diǎn)要引入“城市設計”觀(guān)念，堅持“高點(diǎn)切入”，搞好規劃建設。城市規劃是城市定性、定位和定向的藍圖。城市設計就是依據規劃的原則，結合城市發(fā)展的動(dòng)態(tài)趨勢，把一定區域、一定規模的空間環(huán)境和實(shí)物形態(tài)加以科學(xué)、合理、美觀(guān)地設計。引入“城市設計”觀(guān)念的規劃城市，不但能在城市建筑形式和風(fēng)格上獨樹(shù)一幟，而且能充分協(xié)調“人—城市—自然”之間的矛盾，發(fā)掘和再造城市個(gè)性，形成城市的獨有特色。

　　二、突出優(yōu)勢，科學(xué)發(fā)展，提拉“滯后”

　　1

　　充分考慮周邊發(fā)達區域的帶動(dòng)和輻射作用

　　“滯后”的城市總體規劃無(wú)法正確指導城市發(fā)展，在一定程度上限制了城市的發(fā)展。因此，城市總體規劃要充分考慮周邊發(fā)達區域的帶動(dòng)和輻射作用，共享區域發(fā)展的基礎設施，共用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才、技術(shù)和資金等要素，共促區域發(fā)展大事件，共保區域生態(tài)環(huán)境，全方位、多層次借力區域發(fā)展的動(dòng)力。

　　(1)加強區域耦合。發(fā)達市(縣)具有較強的發(fā)展動(dòng)力，提高其中心城區的輻射力和帶動(dòng)力，在加強區域內部基礎設施網(wǎng)絡(luò )化和生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治的基礎上，推進(jìn)區域一體化發(fā)展，強化區域內部功能整合，提升區域綜合競爭力；推動(dòng)空間結構的優(yōu)化，以區域中心城市為中心，發(fā)揮各區域自組織、自協(xié)調、自調整的能動(dòng)性，加強相鄰各縣的經(jīng)濟聯(lián)系與合作，促進(jìn)要素跨區域流動(dòng)，縮小區域差距。

　　(2)加強軸帶引領(lǐng)與開(kāi)放合作。當前，區域交通運輸方式組合條件好，具有一定發(fā)展基礎的開(kāi)發(fā)軸帶主要有沿海、沿鐵路、沿公路的城鎮發(fā)展帶。依托主要交通干線(xiàn)形成了比較明顯的經(jīng)濟隆起帶，對區域統籌具有重要意義。新時(shí)期，要繼續深化區域對外開(kāi)放水平，通過(guò)開(kāi)放促改革、促合作、促發(fā)展。同時(shí)，積極構建區域合作機制與交流平臺，全面促進(jìn)區域和次區域合作。

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　　發(fā)掘城市內生動(dòng)力，適度規劃“超前”

　　城市發(fā)展不僅僅需要借助外力，內生動(dòng)力的發(fā)掘也尤為重要。產(chǎn)業(yè)要素的集聚是發(fā)掘城市內生動(dòng)力的一種策略；經(jīng)營(yíng)城市也是一種策略，即把城市建設項目和發(fā)展城市本身當作一種“資源”來(lái)進(jìn)行開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，按照既有優(yōu)勢，政府統籌規劃，利用公共管理專(zhuān)營(yíng)優(yōu)勢，進(jìn)行有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)的資本化運作，引導多元資本投資建設。在透徹分析的基礎上，城市總體規劃編制應有預期的“適度超前”，適當放大現有的資源價(jià)值，類(lèi)似于采取一種“倒逼機制”，使更多的資源被挖掘、利用，促進(jìn)城市的快速發(fā)展。

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　　注重“多規合一”與全域統籌

　　由于規劃主體的不同，技術(shù)標準、編制辦法、規劃期限不一，導致“多規”存在差異、相互矛盾。“多規合一”的核心內容是各個(gè)規劃在空間上的協(xié)調。將多個(gè)規劃疊加在同一個(gè)坐標系下尋找沖突點(diǎn)，再通過(guò)各規劃的統籌協(xié)調，實(shí)現建設用地和非建設用地邊界、建設用地內部功能區塊的協(xié)調統一。因此，“多規合一”的本質(zhì)是使多個(gè)規劃中建設用地規模和邊界吻合，“合一”的關(guān)鍵是國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用總體規劃、生態(tài)環(huán)境保護規劃與城鄉規劃的合一。

　　通過(guò)統籌各類(lèi)規劃，實(shí)現“多規合一”，能夠保障在城市建設用地不斷拓展的情況下，不觸碰土地、環(huán)保與文物等各類(lèi)用地底線(xiàn)，避免各種產(chǎn)權利益糾紛，有利于用地審批程序的理順，同時(shí)亦能激發(fā)城市周邊用地活力，實(shí)現城鄉統籌發(fā)展。