問(wèn)：如何“先布棋盤(pán)”，即繪制空間規劃底圖？

　　答：空間規劃底圖，由“三區三線(xiàn)”空間格局和配套的綜合空間管控措施共同構成，是統籌各類(lèi)空間性規劃、疊加各類(lèi)空間開(kāi)發(fā)布局的基礎框架。

　　繪制空間規劃底圖，首先要劃定“三區三線(xiàn)”?！斗桨浮诽岢?，在系統開(kāi)展兩項基礎評價(jià)，搞清楚國土空間本底特征和適宜用途的基礎上，采用自上而下和自下而上相結合的方式，首先，劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，并堅持生態(tài)優(yōu)先，擴大生態(tài)保護范圍，劃定生態(tài)空間；其次，劃定永久基本農田，考慮農業(yè)生產(chǎn)空間和農村生活空間相結合，劃定農業(yè)空間；最后，按照開(kāi)發(fā)強度控制要求，從嚴劃定城鎮開(kāi)發(fā)邊界，有效管控城鎮空間。

　　繪制空間規劃底圖，要配套設計綜合空間管控措施。目前，雖然各部門(mén)在劃分空間管控分區基礎上，配套設計了不同管控措施，但多為單一目標管控措施，無(wú)法滿(mǎn)足對全域空間進(jìn)行多目標管控的需求。因此，需要在劃定“三區三線(xiàn)”基礎上，系統梳理和有機整合各部門(mén)空間管控措施，配套設計統一銜接、分級管控的綜合空間管控措施，共同構成空間規劃底圖。

　　問(wèn)：繪制空間規劃底圖為什么要以劃定“三區三線(xiàn)”為基礎？

　　答：劃定“三區三線(xiàn)”，是《方案》的核心內容，是繪制空間規劃底圖的前提和基礎，也是四部委聯(lián)合印發(fā)“多規合一”試點(diǎn)方案形成的基本共識。

　　“先布棋盤(pán)”首先要劃定“棋盤(pán)”上的“網(wǎng)格”，這個(gè)網(wǎng)格就是統一的空間管控分區。而空間管控分區不一致，恰恰是導致“多規”矛盾沖突的一個(gè)重要因素。目前，針對同一片國土空間，至少涉及8個(gè)部門(mén)，劃分了至少10類(lèi)空間管控分區。為此，《方案》提出，以“三區三線(xiàn)”為基礎，整合形成協(xié)調一致的空間管控分區。

　　之所以明確以“三區三線(xiàn)”基礎，主要基于三方面考慮。

　　一是滿(mǎn)足管控需求，“三區三線(xiàn)”作為統一的管控分區，基本能夠涵蓋現有各類(lèi)空間管控分區，能夠滿(mǎn)足各部門(mén)空間管控需要。

　　二是經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗，全國28個(gè)“多規合一”試點(diǎn)市縣，大多按照主體功能區要求試劃了“三區三線(xiàn)”。

　　三是符合國際經(jīng)驗，發(fā)達國家通常也是先劃定城市建設地區、農業(yè)農村發(fā)展地區、綠色開(kāi)敞生態(tài)地區等綜合功能分區，再細化安排用地布局，從而實(shí)現空間總體管控與具體用地布局的有機結合。

　　問(wèn)：繪制空間規劃底圖為什么要配套設計綜合空間管控措施？如何設計？

　　答：“棋盤(pán)”不能只有“網(wǎng)格”，也要有與“網(wǎng)格”相配套的運行規則，這就是與“三區三線(xiàn)”相配套的綜合空間管控措施。目前，各部門(mén)在各自劃分空間管控分區的基礎上，配套設計了不同的管控原則和措施，加劇了“多規”矛盾沖突。同時(shí)，現有空間管控措施多為單一目標管控。例如，土地利用規劃的允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區“四區”，和城鄉規劃的適建區、限建區和禁建區“三區”，都是單一針對建設行為的管控分區，與之相配套的管控措施，就無(wú)法適用于對廣大農業(yè)地區和生態(tài)地區的管控。因此，《方案》提出以“三區三線(xiàn)”為載體，合理整合協(xié)調各部門(mén)空間管控手段，形成綜合空間管控措施。

　　在市縣“多規合一”試點(diǎn)過(guò)程中，初步形成了綜合空間管控措施設計思路，即通過(guò)管控原則、開(kāi)發(fā)強度、用地規模、保護界線(xiàn)等，實(shí)現對各類(lèi)空間開(kāi)發(fā)和保護行為的落地管控。具體分為三級：

　　一級為三類(lèi)空間管控，主要明確三類(lèi)空間開(kāi)發(fā)與保護的總體要求和原則方向；

　　二級為“三區三線(xiàn)”管控，針對劃分“三區三線(xiàn)”形成的六類(lèi)分區，按照不同功能定位和重要程度，細化設計管控措施，區分管控嚴格程度；

　　三級為土地用途管控，重點(diǎn)針對三大類(lèi)用地，提出土地用途轉用管制規則。

　　問(wèn)：為什么要上下協(xié)同編制省級空間規劃？

　　答：按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》，未來(lái)我國要建立統一銜接的空間規劃體系，分為國家、省、市縣三級。各級空間規劃雖然各有分工、各有側重，但卻是統一整體，不能割裂看待。因此，開(kāi)展省級空間規劃試點(diǎn)，也要與市縣空間規劃試點(diǎn)協(xié)同推進(jìn)，上下聯(lián)動(dòng)，不能就省級論省級，而是要把省級宏觀(guān)管理和市縣微觀(guān)管控加以有機結合。

　　為確保省級層面空間管控要求能夠精準傳遞到位，避免上下脫節、管控失效，《方案》設計了加強上下聯(lián)動(dòng)的具體舉措，包括：省級層面提出空間發(fā)展總體戰略，并按照市縣主體功能定位，將管控目標和指標分解到各個(gè)市縣；采取自上而下和自下而上相結合的方式劃定“三區三線(xiàn)”等。這既借鑒了國外有效方法，也是前期海南、寧夏試點(diǎn)探索形成的重要經(jīng)驗，實(shí)踐證明是科學(xué)合理的。

　　同時(shí)，《試點(diǎn)方案》還注重給予試點(diǎn)省份一定的靈活性，提出既可以在全省范圍內，協(xié)同編制省級空間規劃和市縣空間規劃，也可以選擇部分地市級行政單元，探索上下協(xié)同編制空間規劃的路徑和模式。

　　問(wèn)：部際協(xié)調機制如何構建？有何初步設想？

　　答：《方案》提出國家層面成立由發(fā)展改革委牽頭的試點(diǎn)工作部際協(xié)調機制，成員由發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉建設部、水利部、林業(yè)局、海洋局、測繪地信局等部門(mén)組成。

　　近期，我們將抓緊建立部際協(xié)調機制，組織指導試點(diǎn)工作開(kāi)展，并對重要議題進(jìn)行研究，主要包括：一是督促指導各試點(diǎn)省份抓緊制定上報試點(diǎn)工作方案，并推動(dòng)將試點(diǎn)省份納入協(xié)調機制。二是統籌協(xié)調各試點(diǎn)省份需要國家層面予以支持的事項。三是梳理匯總各試點(diǎn)省份提出的需要暫停執行或調整完善的相關(guān)法律、行政法規，提請全國人大常委會(huì )或國務(wù)院審議。四是組建國家空間規劃專(zhuān)家委員會(huì )，對重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行咨詢(xún)論證。五是協(xié)調推動(dòng)《空間規劃法》立法工作等。

　　問(wèn)：《方案》為什么提出劃定城鎮、農業(yè)、生態(tài)“三類(lèi)空間”，而不是之前通常采用的生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”？

　　答：《方案》要求采用自上而下和自下而上相結合的方式，劃定三類(lèi)空間，之所以用“三類(lèi)空間”代替“三生空間”，主要基于以下幾方面考慮：

　　一是落實(shí)中央以主體功能區規劃為基礎，推進(jìn)“多規合一”的戰略部署要求。主體功能區規劃提出了城市化、農業(yè)和生態(tài)安全三大戰略格局，“三類(lèi)空間”與之相對應，是三大戰略格局在國土空間管控上的具體落地實(shí)施。

　　二是“三生空間”劃分單元相對精細，適于在城市或村鎮內部劃定，不適宜在城市外圍的廣大農業(yè)空間和生態(tài)空間直接劃定，也不利于實(shí)現對大的地域空間的綜合管控。特別是在中央倡導產(chǎn)城融合發(fā)展的背景下，即使在城市內部，“三生空間”也往往彼此耦合，很難精確劃定具體邊界。

　　三是考慮了國際經(jīng)驗和實(shí)踐基礎，發(fā)達國家通常先劃定城市建設地區、農業(yè)農村發(fā)展地區、綠色開(kāi)敞生態(tài)地區等綜合功能分區，再細化安排用地布局；全國28個(gè)“多規合一”試點(diǎn)市縣也大多探索劃定了“三類(lèi)空間”，實(shí)踐證明是科學(xué)可行的。