導　　言

　　我國的國土包括陸地國土和海洋國土，其中陸地國土面積960萬(wàn)平方公里，根據《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)規定和我國主張，管轄海域面積約300萬(wàn)平方公里。這是中華民族繁衍生息的寶貴家園，也是我國經(jīng)濟社會(huì )持續發(fā)展的基本載體?？茖W(xué)推進(jìn)國土集聚開(kāi)發(fā)、分類(lèi)保護和綜合整治，進(jìn)一步優(yōu)化開(kāi)發(fā)格局、提升開(kāi)發(fā)質(zhì)量、規范開(kāi)發(fā)秩序，有利于形成安全、和諧、開(kāi)放、協(xié)調、富有競爭力和可持續發(fā)展的美麗國土，為實(shí)現“兩個(gè)一百年”奮斗目標、實(shí)現中華民族偉大復興中國夢(mèng)提供有力支撐和基礎保障。

　　按照黨中央、國務(wù)院部署，編制實(shí)施《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），是統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，貫徹落實(shí)創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，促進(jìn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會(huì )生態(tài)效益相統一的重大舉措?！毒V要》貫徹區域發(fā)展總體戰略和主體功能區戰略，推動(dòng)“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展戰略（以下稱(chēng)三大戰略）落實(shí)，對國土空間開(kāi)發(fā)、資源環(huán)境保護、國土綜合整治和保障體系建設等作出總體部署與統籌安排，對涉及國土空間開(kāi)發(fā)、保護、整治的各類(lèi)活動(dòng)具有指導和管控作用，對相關(guān)國土空間專(zhuān)項規劃具有引領(lǐng)和協(xié)調作用，是戰略性、綜合性、基礎性規劃。

　　《綱要》范圍涵蓋我國全部國土（暫未含港澳臺地區）。規劃基期為2015年，中期目標年為2020年，遠期目標年為2030年。

　　第一章　基本形勢

　　當前，我國正處于全面建成小康社會(huì )決勝階段，世情國情繼續發(fā)生深刻變化，經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國土開(kāi)發(fā)利用與保護面臨重大機遇和嚴峻挑戰，必須順應國際大勢，立足基本國情，把握時(shí)代要求，科學(xué)研判發(fā)展形勢。

　　第一節　重大機遇

　　經(jīng)濟全球化深入推進(jìn)，為構建開(kāi)放的國土開(kāi)發(fā)格局提供了良好外部環(huán)境。20世紀80年代以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟和國際分工加速推進(jìn)，經(jīng)濟全球化和區域一體化步伐加快，有力推動(dòng)了貿易自由化和區域經(jīng)濟合作，極大促進(jìn)了資源要素流動(dòng)。世界多極化發(fā)展格局日漸形成，新興大國群體性崛起，發(fā)展中國家整體實(shí)力增強，國際戰略重心逐漸東移。我國處于亞太經(jīng)濟區核心地區，在承接全球產(chǎn)業(yè)轉移和深度參與國際分工中具有得天獨厚的地緣優(yōu)勢，對外開(kāi)放與國際合作空間廣闊。

　　綜合國力持續提升，為提高國土開(kāi)發(fā)能力和水平奠定了堅實(shí)物質(zhì)基礎。改革開(kāi)放以來(lái)，我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體系日益健全，經(jīng)濟結構加快轉型，基礎設施不斷完備，科教水平整體提升，社會(huì )民生持續改善，內生動(dòng)力顯著(zhù)增強，取得了舉世矚目的偉大成就，目前已進(jìn)入中等收入國家行列。今后，我國仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，有巨大的潛力、韌性和回旋余地，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展長(cháng)期向好的總體趨勢不會(huì )改變。

　　生態(tài)文明建設戰略地位提升，對統籌推進(jìn)國土開(kāi)發(fā)、利用、保護和整治提出了明確要求。長(cháng)期以來(lái)，我國始終堅持節約資源、保護環(huán)境和保護耕地的基本國策，全民生態(tài)文明意識逐步增強，生態(tài)文明建設穩步推進(jìn)。黨的十八大提出，將生態(tài)文明建設納入中國特色社會(huì )主義事業(yè)“五位一體”總體布局，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會(huì )建設各方面和全過(guò)程。黨的十八屆五中全會(huì )提出“綠色”發(fā)展理念。這都要求珍惜每一寸國土，優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)格局，全面促進(jìn)資源節約，加大自然生態(tài)系統和環(huán)境保護力度，加強生態(tài)文明制度建設。

　　國土集聚開(kāi)發(fā)格局日漸清晰，為有序開(kāi)發(fā)國土確立了基本框架。改革開(kāi)放以來(lái)，我國人口、產(chǎn)業(yè)向東部沿海和大城市集聚的態(tài)勢不斷增強，推動(dòng)形成了京津冀、長(cháng)江三角洲、珠江三角洲等三大城市群和沿海、沿江、沿主要交通干線(xiàn)的開(kāi)發(fā)軸帶。近年來(lái)，圍繞實(shí)施區域發(fā)展總體戰略和主體功能區戰略，國家出臺實(shí)施了一系列區域規劃與政策，確定了優(yōu)化經(jīng)濟空間布局的方向和重點(diǎn)；制定了《全國主體功能區規劃》，明確了科學(xué)開(kāi)發(fā)國土空間的行動(dòng)綱領(lǐng)和遠景藍圖，發(fā)布實(shí)施了土地利用總體規劃、礦產(chǎn)資源規劃、海洋功能區規劃等，從不同層次、不同角度對國土開(kāi)發(fā)作出了安排部署，初步確立了國土開(kāi)發(fā)重點(diǎn)與基本框架。

　　第二節　嚴峻挑戰

　　資源約束不斷加劇。一是資源稟賦缺陷明顯。我國資源總量大、種類(lèi)全，但人均少，質(zhì)量總體不高，主要資源人均占有量遠低于世界平均水平。礦產(chǎn)資源低品位、難選冶礦多；土地資源中難利用地多、宜農地少；水土資源空間匹配性差，資源富集區與生態(tài)脆弱區多有重疊。二是資源需求剛性增長(cháng)。近十年間，我國礦產(chǎn)資源供應量增速同比提高0.5—1倍，高出同期世界平均增速0.5—1倍，對外依存度不斷提高，石油、鐵礦石、銅、鋁、鉀鹽等大宗礦產(chǎn)資源的國內保障程度不足50%。建設用地需求居高不下，2015年實(shí)際供地達到53萬(wàn)公頃。隨著(zhù)新型工業(yè)化、信息化、城鎮化、農業(yè)現代化同步發(fā)展，資源需求仍將保持強勁勢頭。三是資源利用方式較為粗放。我國目前單位國內生產(chǎn)總值用水量和能耗分別是世界平均水平的3.3倍和2.5倍；人均城鎮工礦建設用地面積為149平方米，人均農村居民點(diǎn)用地面積為300平方米，遠超國家標準上限；礦產(chǎn)資源利用水平總體不高。四是利用國外資源的風(fēng)險和難度不斷加大。當前，世界經(jīng)濟正處于深度調整之中，復蘇動(dòng)力不足，地緣政治影響加重，新的產(chǎn)業(yè)分工和經(jīng)濟秩序正在加快調整，各國圍繞市場(chǎng)、資源、人才、技術(shù)、標準等領(lǐng)域的競爭更趨激烈，能源安全、糧食安全、氣候變化等全球性問(wèn)題更加突出，發(fā)展仍面臨諸多不穩定性和不確定性，我國從國際上獲取能源資源的難度不斷加大。

　　生態(tài)環(huán)境壓力加大。一是部分地區環(huán)境質(zhì)量持續下降。2015年十大流域的700個(gè)水質(zhì)監測斷面中，劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)斷面比例占8.9%。京津冀、長(cháng)江三角洲、珠江三角洲、山東半島等地區，復合型大氣污染嚴重；遼寧中部、成渝、海峽西岸等地區，復合型大氣污染問(wèn)題開(kāi)始顯現。全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè )觀(guān)，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂(yōu)，工礦廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。全國土壤總的點(diǎn)位超標率為16.1%，耕地土壤點(diǎn)位超標率為19.4%。二是生態(tài)系統功能不斷退化。部分地區森林破壞、濕地萎縮、河湖干涸、水土流失、土地沙化、草原退化問(wèn)題突出，生物多樣性降低，生態(tài)災害頻發(fā)。全國水土流失、沙化和石漠化面積分別為295萬(wàn)平方千米、173萬(wàn)平方千米和12萬(wàn)平方千米，全國中度和重度退化草原面積仍占草原總面積的三分之一以上，約44%的野生動(dòng)物種群數量呈下降趨勢，野生動(dòng)植物種類(lèi)受威脅比例達15%—20%。三是地質(zhì)災害點(diǎn)多面廣頻發(fā)。陸域國土地質(zhì)環(huán)境極不安全區、不安全區面積分別占4.6%、10.1%，局部地區地質(zhì)環(huán)境安全風(fēng)險較高。川滇山地、云貴高原、秦巴山地、隴中南山地等，滑坡、崩塌、泥石流等突發(fā)性地質(zhì)災害高發(fā)頻發(fā)；長(cháng)江三角洲、華北平原、汾渭盆地、濱海沉積海岸等地區，地面沉降和地裂縫等緩變性地質(zhì)災害不斷加重。四是海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益凸顯。陸源和海上污染物排?？偭靠焖僭鲩L(cháng)，近岸海域污染加重，特別是遼東灣、渤海灣、長(cháng)江口、杭州灣、珠江口等海域污染問(wèn)題十分突出；海岸自然岸線(xiàn)保有率為37.6%，沙質(zhì)海岸侵蝕嚴重，濱海濕地不斷減少，海洋生態(tài)服務(wù)功能退化；赤潮、綠潮等海洋生態(tài)災害頻發(fā)，年均災害面積分別超過(guò)1.4萬(wàn)和3萬(wàn)平方千米；重大海洋污染事故時(shí)有發(fā)生。

　　國土空間開(kāi)發(fā)格局亟需優(yōu)化。一是經(jīng)濟布局與人口、資源分布不協(xié)調。改革開(kāi)放以來(lái)，產(chǎn)業(yè)和就業(yè)人口不斷向東部沿海地區集中，市場(chǎng)消費地與資源富集區空間錯位，造成能源資源的長(cháng)距離調運和產(chǎn)品、勞動(dòng)力大規?？绲貐^流動(dòng)，經(jīng)濟運行成本、社會(huì )穩定和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險加大。二是城鎮、農業(yè)、生態(tài)空間結構性矛盾凸顯。隨著(zhù)城鄉建設用地不斷擴張，農業(yè)和生態(tài)用地空間受到擠壓，城鎮、農業(yè)、生態(tài)空間矛盾加??；優(yōu)質(zhì)耕地分布與城鎮化地區高度重疊，耕地保護壓力持續增大，空間開(kāi)發(fā)政策面臨艱難抉擇。三是部分地區國土開(kāi)發(fā)強度與資源環(huán)境承載能力不匹配。國土開(kāi)發(fā)過(guò)度和開(kāi)發(fā)不足現象并存，京津冀、長(cháng)江三角洲、珠江三角洲等地區國土開(kāi)發(fā)強度接近或超出資源環(huán)境承載能力，中西部一些自然稟賦較好的地區尚有較大潛力。四是陸海國土開(kāi)發(fā)缺乏統籌。沿海局部地區開(kāi)發(fā)布局與海洋資源環(huán)境條件不相適應，圍填海規模增長(cháng)較快、利用粗放，可供開(kāi)發(fā)的海岸線(xiàn)和近岸海域資源日益匱乏，涉海行業(yè)用海矛盾突出，漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境損害嚴重。

　　國土開(kāi)發(fā)質(zhì)量有待提升。一是城鎮化重速度輕質(zhì)量問(wèn)題嚴重。改革開(kāi)放以來(lái)，我國城鎮化進(jìn)程加快，常住人口城鎮化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%左右，但城鎮化粗放擴張，產(chǎn)業(yè)支撐不足。2000—2015年，全國城鎮建成區面積增長(cháng)了約113%，遠高于同期城鎮人口59%的增幅。部分城市承載能力減弱，水土資源和能源不足，環(huán)境污染等問(wèn)題凸顯。二是產(chǎn)業(yè)低質(zhì)同構現象比較普遍。產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體上仍處在過(guò)度依賴(lài)規模擴張和能源資源要素驅動(dòng)的階段，產(chǎn)業(yè)協(xié)同性不高，核心競爭力缺乏，產(chǎn)品附加值低，在技術(shù)水平、盈利能力和市場(chǎng)影響力等方面與發(fā)達國家存在明顯差距。同時(shí)，區域之間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴重，部分行業(yè)產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩。三是基礎設施建設重復與不足問(wèn)題并存。部分地區基礎設施建設過(guò)于超前，閑置和浪費嚴重。中西部偏遠地區基礎設施建設相對滯后，衛生、醫療、環(huán)保等公共服務(wù)和應急保障基礎設施缺失。四是城鄉區域發(fā)展差距仍然較大。城鄉居民收入比由上世紀80年代中期的1.86∶1擴大到2015年的2.73∶1，城鄉基礎設施和公共服務(wù)水平存在顯著(zhù)差異。2014年，東部地區人均國內生產(chǎn)總值分別為中部、西部和東北地區的1.75倍、1.79倍和1.28倍，東部地區國土經(jīng)濟密度分別為中部、西部和東北地區的2.81倍、18.80倍和5.34倍。革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區發(fā)展滯后問(wèn)題較為突出，截至2015年底全國仍有5630萬(wàn)農村建檔立卡貧困人口1。