城市的核心功能和非核心功能

　　城市功能是城市在一定區域范圍內的政治、經(jīng)濟、文化、社會(huì )活動(dòng)中所具有的能力和所起的作用，可分為一般功能、特殊功能、綜合功能和主導功能。

　　目前，在理論上尚無(wú)“城市核心功能”的提法。我們認為，所謂城市的核心功能，大體相當于城市的主導功能。它是與城市性質(zhì)定位和發(fā)展方向密切聯(lián)系，并決定城市性質(zhì)定位和發(fā)展方向的功能。凡是有利于強化城市性質(zhì)和發(fā)展目標的功能都屬于城市的核心功能，而與城市性質(zhì)定位和發(fā)展方向沒(méi)有關(guān)系或聯(lián)系不密切的功能，屬于城市的非核心功能。

　　上海城市的核心功能和非核心功能

　　上海城市的核心功能是決定上海未來(lái)城市性質(zhì)和發(fā)展方向的功能。根據《長(cháng)江三角洲城市群規劃》和《上海城市總體規劃（2015-2040）》，未來(lái)上海的城市性質(zhì)和發(fā)展目標是“卓越的全球城市，國際經(jīng)濟、金融、貿易、航運、科技創(chuàng )新中心和文化大都市”。根據這一城市性質(zhì)和特征，未來(lái)上海城市主要應有八大核心功能：

　　一是資源配置功能；二是科技創(chuàng )新功能；三是門(mén)戶(hù)樞紐功能；四是投資管理功能；五是專(zhuān)業(yè)服務(wù)功能；六是高端制造功能；七是信息集散功能；八是文化交流功能。這八大核心功能的本質(zhì)特征是“創(chuàng )新”和“對外連通性”。除這八大功能之外的其他與“創(chuàng )新”和“對外連通性”無(wú)關(guān)的城市功能都屬于上海城市的非核心功能。

　　上海疏解城市非核心功能的必要性和基本思路

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　　當前，疏解上海城市的非核心功能對于未來(lái)上海建設卓越的全球城市具有重大意義：

　　一是提升城市核心競爭力的需要。紐約、倫敦、東京都是所在國競爭力最強的城市，而上海人均GDP不僅遠低于上述城市，甚至低于周邊和國內一些城市，其根本原因在于資源配置不合理，一些不符合城市發(fā)展要求的低附加值產(chǎn)業(yè)占用了大量資源。疏解城市非核心功能有助于將有限的資源集中到核心功能和核心產(chǎn)業(yè)，提高資源配置效率和產(chǎn)出水平，提升上海作為全球城市的支配力、影響力和核心競爭力。

　　二是破解“城市病”的需要。上海城市發(fā)展面臨的突出問(wèn)題是城市人口總量增長(cháng)超過(guò)城市資源供給能力，導致嚴重的“城市病”。未來(lái)上海城市人口總量要控制在2500萬(wàn)，疏解部分非核心功能是勢在必行。因此，疏解城市非核心功能有利于控制上海人口規模和優(yōu)化人口結構，克服上海城市發(fā)展的“短板”。

　　三是推進(jìn)區域協(xié)同發(fā)展的需要。未來(lái)的全球競爭不是單個(gè)城市的競爭，而是城市群的競爭。疏解上海城市的非核心功能，有利于更好地發(fā)揮上海作為長(cháng)三角城市群核心城市的龍頭作用，推進(jìn)上海大都市圈建設，打造具有全球影響力的世界級城市群。

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　　上海疏解城市非核心功能，必須貫徹創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念，按照習近平總書(shū)記提出的“研發(fā)在上海，生產(chǎn)在外面；頭腦在上海，身體在外面；關(guān)鍵制造在上海，一般產(chǎn)業(yè)鏈在周邊”的發(fā)展思路，結合控制“四條底線(xiàn)”，逐步將不符合上海城市性質(zhì)和發(fā)展方向的部分功能和產(chǎn)業(yè)向周邊地區及內地有機疏解，減少經(jīng)濟增長(cháng)“四個(gè)依賴(lài)”，進(jìn)一步提升城市核心功能和資源配置效率，優(yōu)化城市發(fā)展環(huán)境，增強上海參與國際競爭和合作的能力，帶動(dòng)大上海都市圈和長(cháng)三角城市群協(xié)同發(fā)展。疏解上海城市的非核心功能，必須處理好以下四大關(guān)系：

　　一是集聚與疏解的關(guān)系。當前上海城市發(fā)展中既存在著(zhù)非核心功能過(guò)于集中的問(wèn)題，也存在著(zhù)核心功能和高端要素集聚不夠的問(wèn)題，特別是中心城區與紐約、倫敦等全球城市相比，功能和要素集聚度明顯不夠。因此，必須將疏解非核心功能和強化核心功能結合起來(lái)，一方面加強非核心功能疏解，另一方面進(jìn)一步強化核心功能。通過(guò)疏解城市非核心功能，騰出資源和空間進(jìn)一步強化城市的核心功能，強化城市的核心競爭力。

　　二是功能疏解與穩增長(cháng)的關(guān)系。當前在經(jīng)濟增速下降的背景下，推進(jìn)疏解城市非核心功能，有可能加大經(jīng)濟下行壓力。特別是在新興產(chǎn)業(yè)尚未形成一定規模的情況下，過(guò)快疏解一般制造業(yè)有可能導致制造業(yè)占比進(jìn)一步下降。因此，必須統籌協(xié)調，既要減少存量，更要做好增量。在操作上穩步實(shí)施，有序推進(jìn)，避免經(jīng)濟出現大起大落。

　　三是政府和市場(chǎng)的關(guān)系。城市功能的形成有其內在的規律，本質(zhì)上是資源配置的問(wèn)題，起主導作用的是市場(chǎng)。因此，疏解城市非核心功能要注重政府引導和市場(chǎng)調節的有機結合，特別是要充分發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用。政府引導要符合市場(chǎng)規律和城市發(fā)展規律，不能人為割裂功能與產(chǎn)業(yè)的有機聯(lián)系。應把工作重點(diǎn)放在制定規劃、創(chuàng )造條件和完善政策上，引導資源自發(fā)合理流動(dòng)，避免造成新的市場(chǎng)扭曲。

　　四是市域與區域的關(guān)系。在當前區域一體化和協(xié)同發(fā)展成為發(fā)展大勢的背景下，上海疏解城市非核心功能既要處理好中心城區與郊區的關(guān)系，更須處理好上海與長(cháng)三角地區的關(guān)系。要從打造長(cháng)三角世界級城市群出發(fā)，跳出行政區劃，在大都市圈的范圍內考慮城市功能和產(chǎn)業(yè)鏈布局。通過(guò)疏解上海城市非核心功能，打造上海大都市圈，強化區域聯(lián)動(dòng)，引領(lǐng)長(cháng)三角地區協(xié)調發(fā)展。

　　上海疏解城市非核心功能的重點(diǎn)和路徑

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　　城市的核心功能與非核心功能是辨證聯(lián)系的。一個(gè)城市不可能只有核心功能，而沒(méi)有一般功能。疏解城市非核心功能不是要將城市非核心功能全部疏解出去，而是要疏解不符合城市性質(zhì)目標和資源稟賦條件，以及超出城市合理需要的一般功能。同時(shí)，核心功能與非核心功能是相對的，核心功能本身也存在非核心環(huán)節，非核心功能中也有核心功能環(huán)節。因此，城市功能的強化和疏解應該從“產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈”出發(fā)，強化和疏解的不是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，而是某些環(huán)節。

　　疏解上海城市的非核心功能，必須堅持問(wèn)題導向與目標導向相結合。從當前看，主要從問(wèn)題導向出發(fā)，結合控制“四條底線(xiàn)”，重點(diǎn)疏解五類(lèi)產(chǎn)業(yè)：

　　一是“四高兩低”工業(yè)。即高能耗、高污染、高占地、高風(fēng)險、低技術(shù)、低效益產(chǎn)業(yè)，包括普通能源原材料產(chǎn)業(yè)、普通化工類(lèi)產(chǎn)業(yè)、建材行業(yè)、印染行業(yè)、危險品生產(chǎn)行業(yè)、能耗與排放超過(guò)一定標準的一般制造業(yè)、中低端輕工行業(yè)等。

　　二是一般加工貿易。包括技術(shù)含量和附加值較低的來(lái)料加工、來(lái)樣加工和低端裝配業(yè)。

　　三是大量集聚外來(lái)人口的批發(fā)市場(chǎng)。包括傳統的建材市場(chǎng)、輕紡市場(chǎng)、小商品批發(fā)市場(chǎng)、水產(chǎn)市場(chǎng)等。

　　四是區域性物流倉儲。包括黃浦江沿岸碼頭和倉儲業(yè)、中心城區的鐵路貨運站等。

　　五是部分為周邊地區服務(wù)的醫療教育產(chǎn)業(yè)，包括合作醫療、中低端應用型教育等。今后原則上不再在中心城區新建三級公立醫院。

　　通過(guò)疏解五類(lèi)產(chǎn)業(yè)，緩解人口壓力，減輕土地、資源、環(huán)境緊約束的矛盾，有效化解城市風(fēng)險。

　　從長(cháng)遠看，主要從目標導向出發(fā)，按照全球城市“創(chuàng )新”和“對外連通性”的特征和要求，進(jìn)一步疏解以下產(chǎn)業(yè)和功能：一是按照“兩頭在滬、中間在外”的要求，引導制造業(yè)中除核心制造環(huán)節外的其他不具備比較優(yōu)勢的制造環(huán)節逐步外移；二是引導不具有國際連通性特征的一般生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)逐步外移，如各種后臺服務(wù)等；三是將部分對區位和人才要求不高的研發(fā)中試和產(chǎn)業(yè)化基地逐步外移；四是將部分市場(chǎng)化養老產(chǎn)業(yè)外移，引導上海市民異地養老。

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　　按照“明確底線(xiàn)、‘疏’‘集’結合、減存優(yōu)增、分層疏解”的思路，穩步推進(jìn)上海城市非核心功能的有機疏解：

　　一是優(yōu)化調整產(chǎn)業(yè)結構，推動(dòng)非核心功能疏解。具體路徑是推進(jìn)“三個(gè)一批”：（1）“強化一批”。主要是強化支撐城市核心功能的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)強化金融服務(wù)、航運服務(wù)、科技服務(wù)、會(huì )計咨詢(xún)等專(zhuān)業(yè)服務(wù)、文化創(chuàng )意等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，國際醫療、國際教育、國際旅游等生活性服務(wù)業(yè)，以及生物醫藥、海洋科技、新能源新材料、智能制造等高端制造產(chǎn)業(yè)。（2）“淘汰一批”。主要是淘汰不符合控制“四條底線(xiàn)”要求的“四高兩低”產(chǎn)業(yè)、低端批發(fā)市場(chǎng)和一般加工貿易。(3)“控制一批”。主要是控制暫時(shí)還不能疏解的非核心功能產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)是控制集裝箱吞吐量、大賣(mài)場(chǎng)和購物中心、物流配送中心、普通醫療和教育機構。通過(guò)優(yōu)化

　　產(chǎn)業(yè)結構，提升城市核心功能，推動(dòng)非核心功能疏解。

　　二是優(yōu)化市域空間結構，推動(dòng)城市功能合理布局。疏解上海城市非核心功能，本質(zhì)上是超大城市功能的合理布局問(wèn)題。要按照建設全球城市的目標導向，將功能疏解與大都市地區空間戰略相結合，優(yōu)化城市功能的空間布局?？偟姆较蚴牵海?）為全球服務(wù)的功能應進(jìn)一步向中心城區集聚，提高中心城區的集聚度。中心城區要進(jìn)一步集聚和提升金融、商務(wù)等全球城市核心功能，增強密度，成為全球城市核心功能的主要承載區。其中，蘇州河以北、浦東以及中心城周邊城市化地區等功能相對薄弱的地區要導入核心功能，提升高端要素集聚和輻射能力，增強城市活力。（2）為長(cháng)三角服務(wù)的功能應逐步向郊區新城集聚，強化郊區新城作為長(cháng)三角地區綜合性節點(diǎn)城市的性質(zhì)和功能。一方面，應將主城區過(guò)度集聚的，與核心功能關(guān)聯(lián)度較高的非核心功能有序向郊區新城疏解，包括部分高端服務(wù)業(yè)的支撐功能、中高端制造生產(chǎn)功能、部分專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)功能、研究與試驗功能、教育醫療等公共服務(wù)功能等；另一方面，支持郊區新城依托制造業(yè)基礎、創(chuàng )新成本較低、生態(tài)環(huán)境較好等優(yōu)勢，培育和增強科技創(chuàng )新、總部經(jīng)濟、文化創(chuàng )意等核心功能，防止郊區“塌陷”，增強郊區反磁力中心的作用。

　　三是加強長(cháng)三角區域協(xié)同，完善區域功能網(wǎng)絡(luò )。貫徹協(xié)同發(fā)展的理念，結合落實(shí)《長(cháng)江三角洲城市群發(fā)展規劃》，通過(guò)市場(chǎng)化手段，將產(chǎn)業(yè)鏈中下游環(huán)節以及上海不具比較優(yōu)勢的功能向長(cháng)三角地區梯度轉移，逐步形成各城市橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。（1）在大上海都市圈范圍內，重點(diǎn)促進(jìn)與蘇州、嘉興、無(wú)錫、南通、寧波、舟山等周邊城市同城化發(fā)展?？砂岩苑?wù)長(cháng)三角、服務(wù)全國為重點(diǎn)的教育、醫療功能，中高端制造功能的生產(chǎn)環(huán)節、區域性商貿市場(chǎng)、倉儲物流功能等轉移到這些地區。（2）在長(cháng)三角城市群其他范圍內，以上海為核心，依托區域交通運輸網(wǎng)絡(luò )，分層次疏解上海城市非核心功能，如在長(cháng)三角地區建立和完善上海的農產(chǎn)品、專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)、健康養老、旅游、社會(huì )服務(wù)等方面的功能補給，疏解部分勞動(dòng)密集型的一般制造業(yè)等。

　　四是擴大對內對外開(kāi)放，拓展功能疏解新空間。結合國家新一輪區域空間布局，主動(dòng)服務(wù)“一帶一路”、西部大開(kāi)發(fā)、東北振興和中部崛起等區域發(fā)展戰略，將一些資源消耗較大產(chǎn)業(yè)和飽和產(chǎn)能向中西部能源產(chǎn)地和“一帶一路”沿線(xiàn)國家轉移，提高資源配置效率，帶動(dòng)中心地區發(fā)展。

　　上海疏解城市非核心功能的主要舉措

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　　按照上海城市發(fā)展的目標，制定支撐全球城市發(fā)展的鼓勵產(chǎn)業(yè)目錄（正面清單）、地區性產(chǎn)業(yè)能耗和污染排放標準及限制性產(chǎn)業(yè)目錄（負面清單），強化產(chǎn)業(yè)規劃引導，并通過(guò)“禁、關(guān)、控、轉、調、提”等措施，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端位移。

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　　結合落實(shí)《長(cháng)江三角洲城市群發(fā)展規劃》，加快建設和完善連接中心城區與郊區新城的軌道交通網(wǎng)絡(luò )，積極推進(jìn)地鐵向周邊城市延伸，盡快啟動(dòng)城際高速鐵路建設，積極推動(dòng)上海大都市圈同城化建設，形成90分鐘交通出行圈。通過(guò)區域市政基礎設施共建共享和交通設施互聯(lián)互通，促進(jìn)功能疏解和集聚。

　?。ㄈ┘訌娬咭龑?，強化市場(chǎng)作用

　　綜合采用限制公共配套、環(huán)境和安全綜合整治、差別化提供公共服務(wù)等公共政策，以及差別化稅費、財稅補貼、最低用工成本、地價(jià)等政策工具，引導非核心產(chǎn)業(yè)、企業(yè)自愿轉型升級，倒逼低端逐步退出，或尋找新的發(fā)展空間。對現有招商引資政策進(jìn)行進(jìn)一步清理，消除市場(chǎng)價(jià)格扭曲，促進(jìn)資源合理流動(dòng)和有效配置。

　?。ㄋ模﹦?chuàng )新區域聯(lián)動(dòng)機制

　　在長(cháng)三角“三省一市”合作機制的框架下，探索跨區域規劃協(xié)作機制，促進(jìn)各省市規劃的協(xié)調和銜接，統籌區域發(fā)展。在總結張江、漕河涇等園區“走出去”經(jīng)驗的基礎上，創(chuàng )新和完善長(cháng)三角產(chǎn)業(yè)園區共建機制，引導上海一般制造業(yè)向以上海大都市圈為核心的長(cháng)江三角洲特別是產(chǎn)業(yè)薄弱地區轉移，構建跨區域產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補和一體化發(fā)展。積極推進(jìn)長(cháng)三角社會(huì )發(fā)展一體化，支持和推動(dòng)上海優(yōu)質(zhì)教育、醫療機構通過(guò)合作和共建分校、分院等方式，向長(cháng)三角地區輻射和延伸，引導疏解外來(lái)人口;加快推進(jìn)醫療一卡通等社會(huì )設施一體化，為上海老年人口異地養老創(chuàng )造條件。充分發(fā)揮對口幫扶機制和長(cháng)江沿岸中心城市經(jīng)濟協(xié)調合作平臺等作用，加強上海與長(cháng)江經(jīng)濟帶和“一帶一路”地區的產(chǎn)業(yè)合作。

　　課題組組長(cháng)：肖林

　　副組長(cháng)：周?chē)?、徐諍、高騫

　　主要成員：向明勛、王丹、朱詠、彭穎、王沛、宋奇

　　本文原載于《科學(xué)發(fā)展》雜志2016年第11期