背景

　　2016年2月6日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的意見(jiàn)》提出：“促進(jìn)土地節約利用，樹(shù)立‘窄馬路、密路網(wǎng)’的城市布局理念。”文件本身主要針對的是住宅小區，但足以對“稀路網(wǎng)、大街區、寬馬路”的城市空間布局模式提出質(zhì)疑。“小街區”因其區別于“大街區”的高效、活力的環(huán)境品質(zhì)受到越來(lái)越多專(zhuān)家與學(xué)者的關(guān)注。

　　現有研究：2個(gè)維度與2個(gè)局限

　　2個(gè)維度：城市功能角度/空間設計角度

　　現有關(guān)于小街區的研究?jì)热葜饕菑膬蓚€(gè)維度展開(kāi)，一個(gè)維度是從城市功能角度看，多數研究圍繞居住區展開(kāi)。卞洪濱（2010）對于現有居住小區模式進(jìn)行反思，提出“小街區，密路網(wǎng)”的新住區組織模式；另一個(gè)維度是從空間設計角度看，伍學(xué)進(jìn)（2010）探討了城市街道與小街區公共空間的關(guān)系。

　　2個(gè)局限：地域局限/內容局限

　　隨著(zhù)“小街區”應用的深入，兩個(gè)維度的研究并不能完全解決實(shí)施中的問(wèn)題，其研究范圍亟待拓展。首先，小街區作為土地集約利用的典型范式，其應用范圍應拓展至城市各功能區，尤其是城市中心戰略地區；其次，小街區的研究角度并不僅限于空間設計方面，更多需要從開(kāi)發(fā)模式的選擇、市場(chǎng)力量的引入以及政府的管控等實(shí)施方面出發(fā)進(jìn)行深入研究。因此本文借鑒街坊開(kāi)發(fā)的優(yōu)點(diǎn)，以九江市中央商務(wù)區為例，探索小街區開(kāi)發(fā)實(shí)施的路徑，從開(kāi)發(fā)模式、政府管控、產(chǎn)業(yè)引導等方面總結出適合小街區發(fā)展的方法與思路。

　　總體思路：3個(gè)核心問(wèn)題

　　基于既有研究?jì)热莸木窒扌?，筆者將在2個(gè)方向上進(jìn)行拓展。第一是將地域進(jìn)行拓展，延伸至城市重要戰略地區：CBD地區；第二個(gè)拓展是在空間形態(tài)研究的基礎上擴展至空間實(shí)施的環(huán)節。對于小街區在實(shí)施過(guò)程中遇到的典型問(wèn)題進(jìn)行深入剖析，利用街坊開(kāi)發(fā)模式的特色有針對性的解決CBD小街區在實(shí)施中要面臨的問(wèn)題。那么三個(gè)最核心的問(wèn)題隨之而來(lái)：

　　Q1：為何拓展至城市CBD地區?

　　政府觀(guān)念的轉變

　　隨著(zhù)土地增量的日益減少，政府對于土地開(kāi)發(fā)方式的態(tài)度也隨之轉變。高效利用空間資源成為提升城市競爭力的一大優(yōu)勢，尤其對于城市的戰略空間節點(diǎn)地區，如城市CBD地區。借用地方政府的話(huà)說(shuō)，要把土地切成豆腐絲一樣的出讓。這切切實(shí)實(shí)與之前粗放的土地出讓模式形成了鮮明對比。政府對待土地的態(tài)度進(jìn)入了精細化管理階段，而小街區的發(fā)展模式正好符合現階段政府轉變的觀(guān)念，代表著(zhù)政府對于土地從粗放式低效利用模式轉變?yōu)楦咝Ъs利用模式。

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求

　　CBD地區多肩負著(zhù)城市產(chǎn)業(yè)轉型升級的重任，其承載的業(yè)態(tài)主要為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。而與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)所契合的空間載體應該是緊湊、高效和活力的城市空間，這恰恰是以往“寬馬路、大街區”的空間組織模式所欠缺的。正如王軒軒（2008）所提到的，大街區導致了城市效率低下，城市活力喪失，同時(shí)還加劇了城市功能區塊之間的隔閡?；盍?、高效、緊湊是城市CBD發(fā)展的動(dòng)力之源，同時(shí)也是小街區的空間特色。因此小街區被愈來(lái)愈多應用于城市CBD地區。

　　市場(chǎng)潛力的再發(fā)掘

　　政府以往對開(kāi)發(fā)主體設置較高的引入門(mén)檻，多選擇資金實(shí)力雄厚、整體開(kāi)發(fā)運營(yíng)能力較強的大型開(kāi)發(fā)主體。此類(lèi)門(mén)檻設置一方面可以通過(guò)開(kāi)發(fā)主體的整體實(shí)力，確保城市建設的品質(zhì)，但是另一方面，卻無(wú)形中把同樣有開(kāi)發(fā)經(jīng)驗的中小型開(kāi)發(fā)主體排除在外。而這些開(kāi)發(fā)主體占開(kāi)發(fā)主體總量中的大多數。尤其是在CBD地區開(kāi)發(fā)實(shí)施初期，地區建成度不高，影響力較弱，對于有一定實(shí)力開(kāi)發(fā)主體吸引力不夠。這時(shí)需要對市場(chǎng)力量進(jìn)行拓展，為了適應不同實(shí)力的企業(yè)，就需要一種小街區式的開(kāi)發(fā)方式。其開(kāi)發(fā)規模適中，開(kāi)發(fā)成本可控，既能夠適用于大型開(kāi)發(fā)主體，同時(shí)也為中小型開(kāi)發(fā)主體的介入預留可能性。

　　Q2：“街坊開(kāi)發(fā)”是什么？

　　出處：源于單元開(kāi)發(fā)，發(fā)揮整體開(kāi)發(fā)的優(yōu)勢，規避地塊獨立開(kāi)發(fā)的問(wèn)題

　　街坊開(kāi)發(fā)是借鑒了單元開(kāi)發(fā)的理念，起源于美國，指的是將一定規模的土地作為一個(gè)單元進(jìn)行整體開(kāi)發(fā)，而不是單個(gè)地塊獨立開(kāi)發(fā)，同時(shí)對于街坊整體提出開(kāi)發(fā)利用的限制條件。通過(guò)街坊開(kāi)發(fā)，政府可以提高管理效能，增強街坊內部開(kāi)發(fā)的彈性，同時(shí)消除因獨立地塊開(kāi)發(fā)而導致公共利益受到侵損的問(wèn)題。

　　核心：一種規劃的手段，沒(méi)有規模門(mén)檻限制，較單元開(kāi)發(fā)適用性強

　　街坊開(kāi)發(fā)本質(zhì)上是一種規劃的手段與方法，其適用的規模并沒(méi)有嚴格限制，可以是幾公頃范圍亦或是幾十公頃的范圍，基本能夠保證市場(chǎng)開(kāi)發(fā)主體達到資金平衡的最小規模就可以成立。

　　本質(zhì)：一種實(shí)施的路徑，便于迅速推動(dòng)潛力地區發(fā)展

　　街坊開(kāi)發(fā)作為一種政府投入土地，市場(chǎng)投入資金，迅速推動(dòng)潛力地區發(fā)展的開(kāi)發(fā)模式，在國內外已經(jīng)有相當多的成功實(shí)踐。比較有代表性的例子是《前海綜合規劃》。它將前海14平方公里規劃范圍劃分為102個(gè)規劃街坊，對于每個(gè)街坊規定了各功能規模建設比例，最重要的是給出彈性控制的指標空間，并給出剛性控制與彈性引導的具體要求。

　　Q3：為何選擇“街坊開(kāi)發(fā)”的方式落實(shí)小街區的實(shí)施？

　　小街區因其形態(tài)相對較為分散，帶來(lái)的開(kāi)發(fā)主體也相對多而散，在實(shí)施過(guò)程中就面臨著(zhù)多方面的問(wèn)題。比如整體空間形態(tài)難以統一考慮；公共空間與開(kāi)發(fā)商的私人空間的保障問(wèn)題；CBD內小街區如何引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等。而“街坊開(kāi)發(fā)”以整體開(kāi)發(fā)為特色，其整合開(kāi)發(fā)主體、一體化利用空間、整體平衡產(chǎn)業(yè)與城市功能等4大類(lèi)優(yōu)勢恰恰有針對性的能解決小街區實(shí)施的4大類(lèi)問(wèn)題。

　　實(shí)施問(wèn)題1：小街區的“散”與“整”——分散的開(kāi)發(fā)主體VS整體城市空間環(huán)境

　　小街區“窄馬路，密路網(wǎng)”的格局決定了其空間形態(tài)是相對分散的，這對于大型開(kāi)發(fā)主體而言可以依據自身的需求跟實(shí)力，選擇若干個(gè)小街區整體開(kāi)發(fā)。那么對于有開(kāi)發(fā)意愿的中小型開(kāi)發(fā)主體，如果政府的引入門(mén)檻降低，他們有可能只針對自己能力范圍內的一個(gè)街區進(jìn)行開(kāi)發(fā)。從政府的角度看，這樣分散的開(kāi)發(fā)方式將非常不利于CBD地區整體環(huán)境的塑造，也為政府管理增加了相當大的難度。那么有沒(méi)有可能形成一種“化散為整”開(kāi)發(fā)模式，既能夠引入大中小各等級的開(kāi)發(fā)主體，同時(shí)又能夠保證CBD整體品質(zhì)的打造，并且能提高政府管理效力。這是小街區開(kāi)發(fā)面臨的最主要的問(wèn)題。

　　街坊開(kāi)發(fā)優(yōu)勢1：空間利用一體化——公共空間-地下空間-公共服務(wù)設施

　　街坊開(kāi)發(fā)把相鄰地塊的公共空間、地下空間、公共服務(wù)設施等作為一個(gè)整體來(lái)考慮，使得公共設施布局能夠統籌規劃，避免公共設施布局不均衡；地下空間能夠得到一體化設計，避免各地塊獨立開(kāi)發(fā)，相鄰地塊地下空間不能互聯(lián)互通；公共空間得以形成規模，融入城市整體公共空間系統，避免因地塊獨立開(kāi)發(fā)帶來(lái)的公共空間的細碎、分散以及無(wú)法高效利用的問(wèn)題。街坊開(kāi)發(fā)相對于以往地塊獨立開(kāi)發(fā)模式，實(shí)現了空間一體化利用，發(fā)揮了空間的最大效益。

　　實(shí)施問(wèn)題2：小街區的“私”與“公”——開(kāi)發(fā)商的私利益VS市民的公權益

　　我們對于小街區的關(guān)注點(diǎn)多是在于街區的規模，是60米*60米還是80米*80米？究竟多大的尺度規?？梢员环Q(chēng)作為“小街區”？其實(shí)數字并不重要，重要的是小街區范式所營(yíng)造出的暢達、便利、活力、高效的城市氛圍。這種氛圍的打造依賴(lài)公共空間系統、地下空間系統和立體交通系統等各個(gè)公共系統的共同作用。在以往”大街區“建設模式下，關(guān)于公共系統的搭建多被框于一個(gè)個(gè)大街區范圍內，建設主體明確，所以這在大街區發(fā)展背景下并沒(méi)有成為突出的問(wèn)題。但在小街區建設的理念下，由不同開(kāi)發(fā)主體導致的街區分散開(kāi)發(fā)，將會(huì )嚴重影響到CBD未來(lái)的整體公共系統搭建。那么于政府而言難點(diǎn)在于小街區如何重新定義開(kāi)發(fā)主體”公“與”私“的問(wèn)題，如何避免各開(kāi)發(fā)主體僅關(guān)注自己”私“領(lǐng)域的建設，而忽略了“公”領(lǐng)域的責任。

　　街坊開(kāi)發(fā)優(yōu)勢2：政府管理高效化——街坊整體管控要求-剛彈結合的管控方式

　　政府可以以街坊為單位提出整體的管控指引要求。對于各街坊的劃分、功能配比、支路網(wǎng)控制等方面予以細化要求。整體采用剛性與彈性相結合的方式，既保障了公共環(huán)境，又提高政府面對市場(chǎng)調節的靈活度。剛性要求主要包括街坊的容積率、建筑總量的上限要求、主導產(chǎn)業(yè)的功能比例、街坊的配套公共服務(wù)設施、主次干路網(wǎng)的等級與線(xiàn)位等。彈性控制要求包括支路網(wǎng)規劃、地下空間規劃、公共開(kāi)放空間規劃等。剛性要求控制的重點(diǎn)在于街坊整體的開(kāi)發(fā)建設總量、主導產(chǎn)業(yè)的配比以及框架性路網(wǎng)的穩定。彈性要求則是針對市場(chǎng)較多的不確定因素，提供更多的靈活性。這樣以街坊為單位的內部平衡指引要求，避免了針對逐一地塊開(kāi)發(fā)控制而無(wú)法及時(shí)應對市場(chǎng)變數的問(wèn)題，既能保證對于地區開(kāi)發(fā)的主要導向，又能給與市場(chǎng)最大的靈活性，這樣大大提高了政府的管理效能。

　　實(shí)施問(wèn)題3：小街區的“主業(yè)”與““副業(yè)”——主導產(chǎn)業(yè)導向VS城市多樣性及活力

　　小街區的一大特點(diǎn)是土地的混合利用，它將分散的居住、交通、工作、游憩等城市基本功能復合聯(lián)系起來(lái)，目的是提高城市功能的多樣性以及增強城市活力。除此之外處于CBD的小街區，還肩負著(zhù)如何引導城市產(chǎn)業(yè)轉型升級的重任，那么在功能混合的基礎上，如何保證CBD向著(zhù)未來(lái)需要孵化和培育的產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展，同時(shí)還可以保證城市的多樣性與活力以及如何平衡主導產(chǎn)業(yè)功能與其他功能之間的配比。

　　此外更重要的一點(diǎn)是如何提高政府對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可控性。以往一次性出讓土地的開(kāi)發(fā)模式導致政府的收入也是一次性的，政府失去了對于未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的引導調節能力。那么如何讓政府能夠保留一定規模的空間資源，為未來(lái)需要扶持的產(chǎn)業(yè)預留空間資源，這也成為政府首要考慮的問(wèn)題。

　　街坊開(kāi)發(fā)優(yōu)勢3：產(chǎn)業(yè)引導剛性化——產(chǎn)業(yè)功能配比剛性要求-其他功能彈性配置

　　CBD地區引導產(chǎn)業(yè)轉型升級是首要任務(wù)。產(chǎn)業(yè)培育以街坊為單元，剛性規定待培育產(chǎn)業(yè)的功能比例，且這個(gè)比例相對于其他功能來(lái)說(shuō)占絕對主導，以此來(lái)保證主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，其他功能則由開(kāi)發(fā)主體彈性配置。街坊整體開(kāi)發(fā)引導產(chǎn)業(yè)，既保證了主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又能為開(kāi)發(fā)主體其他功能開(kāi)發(fā)留有調節配置的空間。

　　實(shí)施問(wèn)題4：小街區的“投入”與“產(chǎn)出”——公環(huán)境打造VS提供盈利性功能

　　小街區開(kāi)發(fā)引入市場(chǎng)力量，開(kāi)發(fā)主體必然首先滿(mǎn)足其自身發(fā)展前期資金投入，保證其投入與產(chǎn)出的平衡。那么政府需要掌握好一個(gè)價(jià)值天平，既能夠利用市場(chǎng)力量的能動(dòng)性，促進(jìn)公共環(huán)境的打造，緩解政府自身的財政壓力，又可以提供盈利性功能以供開(kāi)發(fā)主體平衡自身的投入與產(chǎn)出，實(shí)現可持續的開(kāi)發(fā)建設。

　　街坊開(kāi)發(fā)優(yōu)勢4：各方利益均衡化——市民利益-市場(chǎng)利益-政府利益

　　在開(kāi)發(fā)實(shí)施過(guò)程中，為了保障公共系統的建設，同時(shí)為了緩解政府的資金壓力，引入市場(chǎng)力量成為一個(gè)最佳選擇。政府可以將公共系統建設的責任進(jìn)行分解，例如綠地、支路、地下空間、教育設施等分別捆綁給相應街坊的開(kāi)發(fā)主體進(jìn)行代建。對于開(kāi)發(fā)主體因此而產(chǎn)生的追加成本，政府則可以通過(guò)地價(jià)調節、獎勵容積率、返還物業(yè)等政策杠桿予以適當調節，依據開(kāi)發(fā)主體對公共建設責任的貢獻度，給與不同程度的補償與獎勵。大型開(kāi)發(fā)主體可以獨立承擔街坊內的代建責任，那么其獎勵與補償也會(huì )相應提高，而中小型開(kāi)發(fā)主體則會(huì )視其經(jīng)濟實(shí)力，由若干主體共同承擔街坊內的代建責任，成本可以共同分擔。以街坊為單元設立開(kāi)放的門(mén)檻，設置均衡的利益分配規則，將會(huì )極大的調動(dòng)市場(chǎng)積極性，推動(dòng)CBD地區的建設發(fā)展。