日前，《祁連山國家公園體制試點(diǎn)方案》獲審議通過(guò)。媒體報道稱(chēng)，試點(diǎn)方案的通過(guò)能以“極速”形容，從提出構想到審議通過(guò)不足半年時(shí)間，足見(jiàn)祁連山生態(tài)環(huán)境保護之緊迫性。

　　截至2014年底，全國已建立自然保護區2729處，此外還建立了國家地質(zhì)公園240個(gè)、國家級風(fēng)景名勝區225個(gè)、國家級森林公園779個(gè)、國家濕地公園429個(gè)，分屬林業(yè)、環(huán)保、國土、農業(yè)、水利、海洋等部門(mén)（以林業(yè)為主）。這些保護地的規劃建立過(guò)程，幾乎都有利益博弈的影子，以至于一個(gè)地方，掛了幾塊牌子，以平衡各方利益。

　　這種局面要不要改？要改。但是，肯定不是改一個(gè)名字，或者把一堆名字收攏到一處就能行的。

　　我曾負責并執筆羌塘和雅魯藏布大峽谷國家級自然保護區總體規劃，后來(lái)在國家林業(yè)局也看到很多自然保護區規劃文本，其中包括我負責完成的幾個(gè)濕地國家公園、國家森林公園的總體規劃。

　　這些不同名目規劃所體現的不同保護地的功能、分區、設計，甚至預算，都大同小異，除了個(gè)別純粹的旅游區，幾乎連總規的篇目格式都可以直接拷貝。這不僅是因為相關(guān)文本規范很接近，也是一種必然：在中國，值得開(kāi)發(fā)、值得觀(guān)賞的自然景觀(guān)，很少不需要在自然生態(tài)上予以保護；與此同時(shí)，在需要保護的地方，又很少不面臨開(kāi)發(fā)的壓力或誘惑。

　　不同的保護地本身不是改革的對象，改革需要改變的是“政出多門(mén)，九龍治水”。比如，既有跨部門(mén)協(xié)調機制是否有效？如果無(wú)效，可以有怎樣的創(chuàng )新？這種體制創(chuàng )新，是在政府內部，還是由各地區深改小組直接介入？更大的跨省區合作協(xié)調，之前沒(méi)有協(xié)調好，之后靠什么形式的創(chuàng )新協(xié)調？這些問(wèn)題，恐怕不是地方部門(mén)能撬動(dòng)的。

　　目前國家公園體制總體的改革思路，是超越部門(mén)利益，通過(guò)更高的統一決策節點(diǎn)予以管理。某種程度上，是管理權力的上交和集中。這似乎也是國際保護地管理的一個(gè)趨勢。

　　不過(guò)，僅僅是將管理的權限集中與上交，也不足以稱(chēng)為創(chuàng )新。比如在相關(guān)部門(mén)之上，沒(méi)有一個(gè)更有力更全面的管理環(huán)節嗎？也是有的。當年一些地方的保護區或林區，與當地政府幾乎一套人馬、兩塊牌子。保護機構“統管”到這種地步，按理應該效果更好了吧？顯然不一定。而且在這種情況下出了什么問(wèn)題，比如在保護區里開(kāi)礦，更難被發(fā)現處理。

　　“九龍治水”只是形式，任何一種保護地管理體制的特點(diǎn)，都取決于其功能設定和背后利益相關(guān)方。內在問(wèn)題沒(méi)改變，即使管理權上交統管，由于仍然要顧及相關(guān)利益，依然面臨“改不動(dòng)”的風(fēng)險。

　　中央提出建立國家公園體制，是以建立國家公園為改革推手，完善我國保護區體系，解決目前的地域分割、部門(mén)分治，“多龍治水”的難題。所謂體制創(chuàng )新，既要有自己的新辦法，也可以借鑒別人的老辦法。但要做到不照搬，就需要充分考慮國情的不同。

　　以美國為例。美國國家公園也算中央集權型管理體制，由聯(lián)邦政府內政部下屬的國家公園管理局主導管理工作，形成以“國家公園管理局—地方辦公室—基層管理局”為主線(xiàn)的垂直管理體系，地方政府無(wú)權介入。有關(guān)國家公園的政策和法律條款，則由社會(huì )各界向美國國會(huì )發(fā)起提案，提案通過(guò)后即成立。

　　但是，美國社會(huì )在保護地管理上，容納多種所有權機制，包括私人領(lǐng)地保護。與之對應，在中國，幾乎所有自然保護都要政府來(lái)管。

　　其次，美國的國家公園不以營(yíng)利為目的。美國國家公園每年游客量達2.5億至3億人次，門(mén)票收入卻不到1億美元，也就是說(shuō)每人每年僅花費40美分（約合人民幣2元6角）。

　　美國國家公園的管理費來(lái)源于國會(huì )撥款，國家公園管理局從不給各個(gè)公園下達創(chuàng )收指標，以防止公園借口搞開(kāi)發(fā)項目。在中國，這就屬于政府包辦，不僅管事，還要出錢(qián)。又是老問(wèn)題。

　　最后，美國關(guān)于國家公園以及其他保護地的立法相當多，而中國至今只有一個(gè)《自然保護區條例》。這些法律當然是超然于管理機構或組織之上的。由于普遍的執法環(huán)境差異，即便是現有《自然保護區條例》，也難以認真執行。

　　這就形成了一個(gè)惡性循環(huán)：一方面，法定管理機制簡(jiǎn)單，造成執法剛性不足；另一方面，執法普遍難以落實(shí)，又使保護管理容易走偏。其實(shí)在國家公園之外，美國保護地管理的差異性和多樣性可能比中國更強。但由于首先保證了在組織之外有法律作為“最高限制”，減少了人為因素造成的混亂和弊病。

　　國家公園管理，也有賴(lài)于成熟的社會(huì )自我組織和管理，以及全社會(huì )包括公共輿論的監督。開(kāi)發(fā)與保護，收權與放權，在自然保護中乃至更多領(lǐng)域，都有“一抓就死，一放就亂”的老問(wèn)題，一頭獨大增加管理系統性風(fēng)險，“多龍治水”降低效率……

　　這樣看來(lái)，“國家公園體制試點(diǎn)”，還真不是一個(gè)小的技術(shù)問(wèn)題，配得上“改革”這個(gè)大題目?！督夜珗@體制試點(diǎn)方案》特別強調：“試點(diǎn)的并非國家公園這一實(shí)體，而是國家公園管理體制”，應該也是為了避免“國家公園一窩蜂上馬”，徒有虛名與器物，遺漏制度與思想。