——訪(fǎng)中國城市和小城鎮改革發(fā)展中心副主任兼規劃院院長(cháng)沈遲

　　2016年2月23日，在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十一次會(huì )議上，習近平總書(shū)記在聽(tīng)取浙江省開(kāi)化縣“多規合一”試點(diǎn)推進(jìn)落實(shí)情況的匯報后當場(chǎng)予以肯定；時(shí)隔一年半，2017年8月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三十八次會(huì )議審議《寧夏回族自治區關(guān)于空間規劃（多規合一）試點(diǎn)工作情況的報告》并指出，黨中央授權寧夏回族自治區開(kāi)展“多規合一”試點(diǎn)以來(lái)，寧夏探索了一批可復制可推廣的經(jīng)驗做法，下一步要繼續編制完善空間規劃，深化體制機制改革，保障空間規劃落地實(shí)施。

作為《省級空間規劃試點(diǎn)方案》《市縣空間規劃編制導則》編寫(xiě)工作的重要參與者和《浙江省開(kāi)化縣空間規劃》《寧夏回族自治區空間規劃》編制的主要牽頭單位，中國城市和小城鎮改革發(fā)展中心在空間規劃的試點(diǎn)工作中發(fā)揮了積極而重要的作用。

　　寧夏空間規劃為何備受關(guān)注、有何特色？推行“多規合一”面臨哪些困難、如何破解？帶著(zhù)這些問(wèn)題，記者采訪(fǎng)了中國城市和小城鎮改革發(fā)展中心副主任兼規劃院院長(cháng)沈遲。

　　先布棋盤(pán)后落棋子

　　2014年8月，國家發(fā)改委等四部門(mén)聯(lián)合提出在全國28個(gè)市縣開(kāi)展“多規合一”試點(diǎn)。

　　縣、市級試點(diǎn)為省級試點(diǎn)的開(kāi)展奠定了實(shí)踐基礎，也提供了可行經(jīng)驗。2016年4月召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十三次會(huì )議，研究決定同意寧夏開(kāi)展空間規劃（多規合一）試點(diǎn)，使寧夏成為繼海南省之后，中央在全國開(kāi)展省級空間規劃（多規合一）試點(diǎn)的第二個(gè)省區。

　　2016年8月，中國城市和小城鎮改革發(fā)展中心等單位即啟動(dòng)《寧夏回族自治區空間規劃》的編制工作。

　　“省級空間規劃試點(diǎn)工作成功與否，關(guān)鍵在于能否從根本上解決規劃打架的問(wèn)題，規劃是不是真的好用、管用、接地氣，規劃能否提升國土空間治理能力和效率，能否讓人民群眾有實(shí)實(shí)在在的獲得感。”沈遲告訴記者，省級空間規劃要強調從整體到局部、從宏觀(guān)到微觀(guān)、從空間規劃底圖到各類(lèi)空間要素配置的科學(xué)邏輯方法，從技術(shù)路徑上改變過(guò)去各類(lèi)空間性規劃條塊分割、各自為政的局面，也就是所謂的“先布棋盤(pán)，再落棋子”。

　　“先布棋盤(pán)”，就是先要對一個(gè)地方的資源環(huán)境進(jìn)行資源環(huán)境承載力和建設適宜性的“雙評價(jià)”。在此基礎上，根據不同主體功能定位，科學(xué)測算城鎮、農業(yè)、生態(tài)三類(lèi)空間比例和開(kāi)發(fā)強度指標，并相應劃定城鎮開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農田以及生態(tài)保護紅線(xiàn)，也即“三區三線(xiàn)”。

　　“后落棋子”，就是在“棋盤(pán)”布好后，把城鄉規劃、環(huán)境保護、社會(huì )事業(yè)規劃等各類(lèi)空間性規劃的核心內容和空間要素，像“棋子”一樣，按照一定的規則和次序，有機整合落入“棋盤(pán)”。

　　沈遲表示，“先布棋盤(pán)，后落棋子”可以確保“多規”確定的保護性空間、開(kāi)發(fā)邊界、城市規模等重要空間參數一致，從而實(shí)現一個(gè)市縣一本規劃、一張藍圖，解決現有各類(lèi)規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問(wèn)題。

　　上下聯(lián)動(dòng)統籌規劃

　　當前，我國正處于全面深化改革的攻堅期，新一輪改革任務(wù)艱巨繁重。

　　“隨著(zhù)新型城鎮化進(jìn)程的推進(jìn)，空間規劃體系不完善、空間規劃管控不力、土地資源利用不集約等問(wèn)題日益突出。”沈遲說(shuō)，規劃領(lǐng)域呈現出的各種問(wèn)題，背后反映的既有對有法不依、有規不執的發(fā)展無(wú)序、管理隨意的無(wú)奈，也有現行法律法規相互矛盾、內容交叉重疊，造成依法編制的規劃相互矛盾的現實(shí)。

　　開(kāi)展省級空間規劃試點(diǎn)就是在主體功能區規劃的基礎上，統籌各類(lèi)空間性規劃，推進(jìn)“多規合一”、踐行生態(tài)文明建設的重要舉措，對于形成全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，提升空間規劃的編制質(zhì)量和實(shí)施效率，改革創(chuàng )新規劃體制機制、降低規劃領(lǐng)域的制度性交易成本具有重要意義。

　　“市縣‘多規合一’的試點(diǎn)工作使我們認識到，市縣空間規劃是省級空間規劃的重要基礎，然而兩者之間并不是簡(jiǎn)單的自上而下分解執行，或者自下而上、自上而下拼合的關(guān)系。兩者是各有分工、各有側重的統一整體，不能讓省級空間規劃和市縣空間規劃變成各說(shuō)各話(huà)的‘兩張皮’。”沈遲談道，空間規劃改革是一項綜合性很強、較為復雜的工作，需要實(shí)實(shí)在在的上下聯(lián)動(dòng)，把省級的宏觀(guān)管理與市縣的微觀(guān)管控、省級的統籌協(xié)調與市縣的具體要求有機結合起來(lái)。

　　據介紹，寧夏空間規劃就探索了空間規劃上下聯(lián)動(dòng)的模式，并設計了相應的技術(shù)路徑：自上而下，自治區層面有機整合現行多項空間性規劃，編制形成一本規劃，市縣層面編制市縣空間規劃；自下而上，市縣層面各部門(mén)提出反饋調整意見(jiàn)，由自治區拼合、研究；再自上而下，自治區統籌協(xié)調，針對各市縣空間規劃提出管控調整建議；最后聯(lián)動(dòng)反饋，自治區層面編制形成空間規劃成果，并統籌指導形成市縣空間規劃成果。

　　“上下聯(lián)動(dòng)的模式有助于我們規避幾個(gè)誤區——‘多規合一’不是簡(jiǎn)單地堆砌拼湊、消除表面差異合并同類(lèi)項，不是‘多規加一’，更不是以控制性詳細規劃為基礎。”沈遲表示。

　　道阻且長(cháng)行則將至

　　從最初的城鄉規劃、土地利用總體規劃“兩規合一”，到國民經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用規劃和城市總體規劃的“三規合一”，再到以國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃為基礎，生態(tài)規劃、綜合交通等基礎設施規劃、教育等公共服務(wù)規劃相互協(xié)調的“多規合一”，規劃改革實(shí)踐工作的逐步深入，為區域破解發(fā)展難題找到了突破口，面臨的困難也是不言而喻。

　　“我國現行的規劃體系及法規要求已經(jīng)歷了半個(gè)多世紀的演變，各個(gè)規劃也都形成了一定的體系和慣例，想要打破原來(lái)的條框，實(shí)現一張藍圖干到底的‘多規合一’，真是道阻且長(cháng)！”談到“多規合一”推行過(guò)程中的協(xié)調性矛盾，沈遲舉了幾個(gè)例子。

　　比如，一塊土地是否是林地，不同部門(mén)的界定不一樣。林業(yè)部門(mén)認為，一個(gè)地區樹(shù)木郁蔽度達到30%就是林地；但在土地部門(mén)看來(lái)，這個(gè)比例要達到40%以上。而10%的差別在現實(shí)中涉及的土地面積就相當大，這就會(huì )引起森林覆蓋率的計算等方面的矛盾。此外，對于同一塊土地，農業(yè)部門(mén)認定為基本農田，發(fā)給當地農民基本農田補貼；林業(yè)部門(mén)認定是林地，也同時(shí)發(fā)給當地農民補貼。這就是多部門(mén)同時(shí)進(jìn)行空間管制所造成的矛盾。

　　事實(shí)上，矛盾遠不止于此，技術(shù)標準問(wèn)題和管理機制問(wèn)題也是“多規合一”推行過(guò)程中遇到的難題。

　　沈遲告訴記者，在技術(shù)標準方面，各級空間規劃應當涉及的內容、深度，“雙評價(jià)”和“三區三線(xiàn)”劃定的精度和技術(shù)方法還需要進(jìn)一步研究探索、不斷完善；而規劃完成以后，如何對實(shí)施情況進(jìn)行評估、如何使用評估結果，也需要進(jìn)一步創(chuàng )新探索。在管理機制方面，國家、省級、市縣“多規合一”空間規劃編制機制、規劃體系健全，與政府部門(mén)設置、部門(mén)事權、地區事權之間的對應關(guān)系，目前還不協(xié)調，需要通過(guò)改革進(jìn)行重新構建；“多規合一”空間規劃體制的真正完善和實(shí)施的有效性，還需要同政府的管理體制改革、管理構架優(yōu)化、管理事權重構等重大改革事項深入融合。“這些改革的難度遠比規劃編制的技術(shù)難度大得多，還需要相關(guān)部門(mén)鍥而不舍地努力和堅持。”

　　“這是一場(chǎng)深刻而艱巨的改革。”沈遲表示，“要從生態(tài)文明建設的高度來(lái)看待這項改革，同時(shí)也要堅信‘道阻且長(cháng)，行則將至’。”