很多人都去過(guò)公園，但你是否了解國家公園是怎樣的公園？為何要建設？如何建設？

　　“世界上很多國家都有自己的國家公園，很可惜目前我們還沒(méi)有，準確的說(shuō)還沒(méi)建成。”中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員、博士生導師鐘林生告訴法治周末記者。

　　從1980年代起，中國在國家公園建設上也進(jìn)行了不少探索，照業(yè)界的看法，雖然不少地區冠以“國家公園”的名號，但從其管理體制上看，并非真正意義上的國家公園。

　　建立國家公園體制的概念，在2013年十八屆三中全會(huì )上首次提出。2015年5月，國務(wù)院13個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》，提出建立國家公園體制試點(diǎn)。截至目前，我國有10處國家公園體制試點(diǎn)，但均尚在建設中。

　　9月底，中辦、國辦印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》)，在總結國家公園體制試點(diǎn)建設的基礎上，對國家公園體制的建設給出進(jìn)一步指導，并列出了時(shí)間表。要求到2020年，國家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設立一批國家公園。到2030年，國家公園體制更加健全。

　　有專(zhuān)家指出，乍看上去，《總體方案》和其他類(lèi)型的自然保護地(例如風(fēng)景名勝區、森林公園、地質(zhì)公園等)指導意見(jiàn)沒(méi)有大的差別，但《總體方案》中明確指出國家公園由國家批準設立并且主導管理。“這一點(diǎn)是與以往最大的區別。”

　　上述專(zhuān)家介紹，以往各類(lèi)自然保護地建設情況是，雖然由國家批準頒發(fā)牌照，但管理運營(yíng)是地方政府負責。一些地方按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的標準，利潤很多歸入開(kāi)發(fā)、管理公司和地方財政“囊中”，使景區、保護區成為了這些地方政府的“小金庫”“搖錢(qián)樹(shù)”。還有一些地方，因為利潤的指標、或者因為GDP的指標忽視了對生態(tài)的保護，甚至生態(tài)環(huán)境被破壞。而國家公園建設大有“中央兜底”的決心，無(wú)論從保護等級還是從決心來(lái)看，都是“史上最強”“尺度最大”。

　　此外，《總體方案》著(zhù)眼于自然保護地區管理體制的改革，不僅對國家公園體制試點(diǎn)建設，且對其他自然保護地的體制改革也給出了指導意見(jiàn)。

　　自然保護地管理暴露出的問(wèn)題

　　概念上，國家公園是指“由國家確立的，以保護具有國家代表性的大尺度自然生態(tài)系統為目的的陸地型或海洋型區域，其主要功能包括生態(tài)保護、社區發(fā)展、科研宣教和游憩利用，目的是以小面積的利用實(shí)現大面積的保護”。

　　中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所助理研究員虞虎對法治周末記者介紹：“國家公園與國家自然保護區、國家風(fēng)景名勝區等自然保護地一樣是保護地的一種類(lèi)型，不同之處在于它是一種綜合性的、全面的保護完整結構的自然生態(tài)系統及其孕育的生物棲息地和自然景觀(guān)，強調國民對自然的平等享用和自然資源的可持續利用，強調"國家所有、全民共享、世代傳承"。彰顯國家形象。”

　　中國未來(lái)研究會(huì )旅游分會(huì )副會(huì )長(cháng)劉思敏告訴法治周末記者，國家公園著(zhù)眼點(diǎn)是強調自然資源原生態(tài)、完整性的保護，莫高窟、故宮等人文文化資源不可能列入進(jìn)去。

　　公開(kāi)資料顯示，國家公園概念最初始于美國。1872年，美國建立了世界上第一個(gè)國家公園“黃石國家公園”。此后的一個(gè)多世紀以來(lái)，國家公園在全世界范圍內不斷涌現。

　　中國在國家公園建設上也進(jìn)行了不少探索，但是按照業(yè)界的看法，雖然不少地區冠以“國家公園”，但在管理體制上并沒(méi)有徹底變革。

　　2015年，發(fā)改委聯(lián)合國土部、環(huán)保部等13個(gè)部門(mén)印發(fā)了《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》，此后在同年《國務(wù)院批轉發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》中提出，將在9個(gè)省份開(kāi)展“國家公園體制試點(diǎn)”。此后，全國范圍內啟動(dòng)了國家公園體制試點(diǎn)工作。

　　《總體方案》在國家公園體制試點(diǎn)的基礎上，進(jìn)一步推動(dòng)自然資源科學(xué)保護和合理利用。

　　“提出建設國家公園與我們生態(tài)文明改革發(fā)展階段的需求有關(guān)。”鐘林生對法治周末記者說(shuō)，從1956我們國家建立第一個(gè)自然保護地開(kāi)始，到現在類(lèi)型豐富，數量很多。從自然保護區類(lèi)型上看，有自然保護區、風(fēng)景名勝區、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、水利風(fēng)景區、沙漠公園、海洋特別保護區等10余類(lèi)組成。類(lèi)型豐富，每一種類(lèi)數量都不少，目前總共一萬(wàn)多處，約占陸地國土面積的18%，國家級別的占三千多處。

　　這些保護地，在推進(jìn)國家的環(huán)保事業(yè)和可持續利用方面取得了很大的成績(jì)。但自然保護地仍然存在著(zhù)諸如過(guò)度開(kāi)發(fā)、污染、保護不力等不少問(wèn)題，種種問(wèn)題凸現出來(lái)的是管理體制方面的滯后。

　　鐘林生說(shuō)，最突出的問(wèn)題是管理體制的交叉重疊，同一個(gè)保護地掛幾塊牌子。另外，部門(mén)之間的條塊分割，割裂了生態(tài)系統的完整性。導致該保護的沒(méi)有保護好，該利用的沒(méi)利用好。

　　“乘著(zhù)深化改革的東風(fēng)，利用國家公園體制建設的這個(gè)機會(huì )，對中國的保護地進(jìn)行優(yōu)化重組，進(jìn)一步研究功能定位。同時(shí)也會(huì )把其他的保護地功能、定位、管理等方面重新梳理。”

　　公園管理要“化繁為簡(jiǎn)”

　　在多位專(zhuān)家看來(lái)，《總體方案》更著(zhù)力于管理方式的改革。

　　從生態(tài)保護的過(guò)程看，管理重疊、條塊分割等問(wèn)題較為嚴重，往往是同一個(gè)區域多個(gè)“牌子”。鐘林生說(shuō)，例如神農架地區，既是自然保護區、風(fēng)景名勝區，又是森林公園、地質(zhì)公園，更是國家5A級景區。交叉重疊、帶來(lái)了行政資源的浪費。

　　另外，目前自然保護地的劃分與主管部門(mén)相掛鉤，例如森林公園是林業(yè)局管、自然保護區是環(huán)保部和林業(yè)局管，風(fēng)景名勝區是住建部管，導致多頭管理、平行管理、條塊分割管理等情況較為普遍，給自然保護地的有效管理造成很多障礙。

　　2016年4月13日，《中國青年報》曾在《掛職博士眼中的基層公務(wù)員生態(tài)》一文中，描述某自然保護區多部門(mén)管理、多頭管理、條塊管理的亂象。江姓博士在掛職該自然保護林區文體新廣副局長(cháng)時(shí)，局長(cháng)曾告訴他土地荒時(shí)歸國土資源局管，長(cháng)了草歸農業(yè)局管，長(cháng)了樹(shù)歸林業(yè)局管。山里湖泊里的水超過(guò)6米，歸水利局管，低于6米屬濕地，歸林業(yè)局管。讓博士感到更有意思的是，青蛙“在河里的時(shí)候歸水利局管，到了岸上就屬林業(yè)局管了”。

　　記者注意到，類(lèi)似條塊分割管理對景區的管理產(chǎn)生了不小損害。有媒體曾報道，某景區所在地區違規建設小水電站，給景區生態(tài)環(huán)境造成了難以修復的破壞，且導致河道下游河床抬高、枯水，給周?chē)傩丈顜?lái)安全隱患。盡管，這些小水電站被政府叫停，多數也未通過(guò)環(huán)保部的審核，但其竟仍屢禁不止。被查時(shí)，這些小水電站拿出某平行主管部門(mén)的“準生證”，繼續修建。

　　條塊分割、多頭管理等管理體制問(wèn)題不解決，生態(tài)保護必將依然存在隱患。

　　這也是《總體方案》重視解決的問(wèn)題，鐘林生指出，《總體方案》多次出現要將管理“化繁為簡(jiǎn)”，要求建成統一規范高效的中國特色國家公園體制，使交叉重疊、多頭管理的碎片化問(wèn)題得到有效解決。“國家公園建立后，在相關(guān)區域內一律不再保留或設立其他自然保護地類(lèi)型。”《總體方案》如此要求。

　　另外，對于國家公園建設，《總體方案》多次強調了生態(tài)保護的完整性、系統性。鐘林生對法治周末記者說(shuō)，在該文件中可以看到關(guān)于國家公園范圍的劃定，打破了以往“按照資源類(lèi)型分類(lèi)設置保護地的體系”，更講求“原真性”和“整體性”。

　　例如，《總體方案》指出，“確保國家公園的面積可以維持生態(tài)系統結構、過(guò)程、功能的完整性”、“逐步改革按照資源類(lèi)型分類(lèi)設置自然保護地體系，研究科學(xué)的分類(lèi)標準，理清各類(lèi)自然保護地關(guān)系，構建以國家公園為代表的自然保護地體系”。

　　“這意味著(zhù)，從關(guān)注于森林、濕地、地質(zhì)等單一類(lèi)型的管理，走向系統化的整體性的管理模式。”鐘林生表示。

　　國家公園建設將注重公益性

　　由于國家公園等級相較其他自然保護地類(lèi)型層級高，而且以中央財政出資保障為主，為了給地區增加收入、增強知名度，一些地方有可能出現不顧自身條件申報的情況。鐘林生指出，在未來(lái)的國家公園建設過(guò)程中，各地一定要深刻理解國家公園的內涵，應本著(zhù)保護生態(tài)、堅持全民公益的態(tài)度出發(fā)，切實(shí)將國家公園建設好。

　　“國家公園和以往的景區、自然保護區等最大區別是中央政府占主導地位。”

　　劉思敏指出，《總體方案》中明確，國家公園的一部分所有權由中央政府直接行使，另一部分委托省級政府代理中央行使。而且“條件成熟時(shí)，逐步過(guò)渡到國家公園內全民所有自然資源資產(chǎn)所有權由中央政府直接行使”。

　　但現在的景點(diǎn)、名勝，有很多是地方政府的“小金庫”，地方財政收入的重要補充，鮮有歸中央政府的。

　　劉思敏介紹，一些名號雖為國家級自然保護區，但實(shí)際上很多只是由國家發(fā)牌，真正實(shí)施管理權的還是地方政府成立的管理委員會(huì )。權力在地方政府，省一級政府都很少，多數是市政府或者縣政府實(shí)施管理權。而且管理權也可能發(fā)生變化。

　　還有，以往景區開(kāi)發(fā)是本著(zhù)“誰(shuí)投入、誰(shuí)收益”的原則。劉思敏舉例說(shuō)道，作為世界文化與自然雙重遺產(chǎn)、世界地質(zhì)公園、國家5級旅游景區、國家級風(fēng)景名勝區、全國文明風(fēng)景旅游區示范點(diǎn)的黃山，其經(jīng)營(yíng)管理是由黃山旅游(600054,股吧)發(fā)展股份有限公司代理。

　　公開(kāi)資料顯示，1996年8月13日，黃山旅游發(fā)展股份有限公司與黃山風(fēng)景區管理委員會(huì )簽訂關(guān)于授權管理黃山風(fēng)景區門(mén)票事宜的協(xié)議，期限至2036年年底。記者在黃山市政府網(wǎng)站上看到，黃山風(fēng)景區管理委員會(huì )標注的是黃山市政府直屬機構。

　　當然，在建設國家公園時(shí)，也意味著(zhù)中央政府要付出的更多，有時(shí)需要“兜底”。劉思敏介紹，國家公園的建設和運管費用方面，如果所有權(國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權)是中央政府直接行使的，就由中央直接“買(mǎi)單”通過(guò)中央財政支付；如果委托省級政府行使的，由中央政府和地方政府協(xié)同管理，根據事權分擔費用。

　　“未來(lái)我國的國家公園建設必定更注重公益性。”劉思敏說(shuō)，美國的國家公園管理費用，是由國會(huì )撥款出資，由國家設立的公園管理局沒(méi)有利潤指標。我們未來(lái)國家公園體制建設也會(huì )朝著(zhù)這個(gè)方向發(fā)展，不以利潤、創(chuàng )收為主要功能，而更重視其戰略、文化傳承方面的重大作用。未來(lái)國家公園的門(mén)票可能也會(huì )降低。

　　《總體方案》中規定，國家公園明確生態(tài)文明的重要組成部分，不許搞經(jīng)營(yíng)，收支兩條線(xiàn)，賺的錢(qián)交給財政，花錢(qián)財政撥款，不存在盈利。且要求財政公開(kāi)透明，全部用在國家公園的保護上。只能在國家公園周邊建設入口社區和特色小鎮。

　　當然，國家公園不是做福利，首先是做好生態(tài)保護，更要著(zhù)眼于為中華民族保護生態(tài)空間、將自然生態(tài)的原生性、完整性保護下來(lái)，全民共享、世代傳承。劉思敏最后說(shuō)。