樊綱（中國風(fēng)景園林網(wǎng)配圖）

　　過(guò)去一年多，中國房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)歷了一輪兩極分化的異常波動(dòng)。少數特大城市和大城市房?jì)r(jià)地價(jià)飛漲；與此同時(shí)，三四線(xiàn)城市高喊去庫存，但房子賣(mài)不出去。這暴露出一個(gè)重要的政策性原因，我們的“城鎮化”戰略導致了兩極分化。

　　中國從來(lái)不說(shuō)“城市化”，而是說(shuō)“城鎮化”。不同的提法代表著(zhù)不同的政策。改革開(kāi)放以來(lái)，中國一直實(shí)行嚴格控制大城市規模、大力發(fā)展中小城鎮的“城鎮化”政策。這誠然對城市間與城鄉協(xié)調有積極作用，但也引發(fā)諸多問(wèn)題。

　　嚴格控制大城市規模，土地供應受到限制，人口又不斷涌入，引發(fā)房?jì)r(jià)地價(jià)飆漲。房?jì)r(jià)經(jīng)歷一系列調控也不降低，是因一直沒(méi)有實(shí)質(zhì)增加供給，只是抑制需求，但人口還在不斷進(jìn)來(lái)，需求還在不斷增長(cháng)。鼓勵中小城鎮發(fā)展，土地敞開(kāi)供應，但是人口又不斷流失，結果是房地產(chǎn)庫存高企。

　　我們應該重新反思大城市和小城市的關(guān)系。中國正處在人口向中心城市聚集的階段，限制大城市而鼓勵發(fā)展小城鎮不符合當前的自然規律。

　　大城市更好

　　城市化是人口遷移過(guò)程中理性選擇的結果，在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展階段，人口不斷向大城市集聚是基本規律。從世界范圍看，大城市化的趨勢從未停止。1950年全球超過(guò)500萬(wàn)人的城市只有7個(gè)，2015年增加到73個(gè)。日本60%的人口在關(guān)東、關(guān)西都市區，韓國50%的人口在首爾都市區。1950-2015年，全球生活在1000萬(wàn)人以上規模城市的人口占城市人口的比重從3.2%提高到11.9%，生活在100萬(wàn)-500萬(wàn)、50萬(wàn)-100萬(wàn)規模城市的人口所占比重上升了3.9%和0.6%，但是生活在50萬(wàn)以下規模城市的人口所占比重下降了7%。

　　中國盡管一直限制大城市的人口流入，但是1990-2015年中國城區常住人口在500萬(wàn)人以上的城市，從2個(gè)增加到16個(gè)。2009-2014年，中國35個(gè)一二線(xiàn)城市的人口共增加3778萬(wàn)人，其中前15個(gè)大城市增加了3010萬(wàn)人，約占80%。城市化的基本好處是獲得產(chǎn)業(yè)聚集和人口聚集所帶來(lái)的規模效益。人為什么要遷移、選擇向哪里遷移，考慮的主要是就業(yè)、收入、生活、公共服務(wù)等。在這些方面，大城市都具有明顯的優(yōu)勢。最早出現的企業(yè)是鄉鎮工業(yè)。但分散的鄉村不具備聚集效應，村村搞基礎設施等的成本太高。于是鄉鎮企業(yè)進(jìn)入到城市的開(kāi)發(fā)區，它的基礎設施不僅便宜，而且更健全、更齊備，信息、人才、市場(chǎng)條件等也更優(yōu)越。

　　大城市可以更集中地提供各類(lèi)基礎設施，從而聚集更多的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，于是企業(yè)又往大城市遷移，形成更專(zhuān)業(yè)的分工，提供更多就業(yè)和更高收入。大城市是創(chuàng )新資源和人才最集中、創(chuàng )新活動(dòng)最活躍最容易成功的區域，從而持續推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)。美國的創(chuàng )新資源都集中在硅谷、洛杉磯、紐約等大都市區。此外，大城市能聚集優(yōu)質(zhì)的教育醫療等公共服務(wù)和生活條件。具有更公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境和通暢的上升通道，能為年輕人提供更多實(shí)現夢(mèng)想的機會(huì )。更有利于服務(wù)業(yè)和文化時(shí)尚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這成為吸引年輕人的重要因素。即便在污染治理和垃圾處理等方面，大城市也因為規模效益而具有明顯優(yōu)勢。

　　但是，我們總是希望人們從農村遷移出來(lái)，都到小城市中去?，F實(shí)中很多產(chǎn)業(yè)和企業(yè)卻并沒(méi)有到小城市去，相反，小城市的企業(yè)都往大城市搬。人們也就跟著(zhù)涌向大城市。

　　政策偏差的后果

　　在目前的大城市化階段，卻實(shí)行“城鎮化”的發(fā)展思路，已經(jīng)引發(fā)了一系列的問(wèn)題。

　　人為限制大城市的發(fā)展，總想改變規律而不是順應規律，設定城市人口調控目標，致使每次的規劃都“小而又小”，今天定了規劃，明天就被突破的例子比比皆是。

　　一方面，特大城市的用地、基礎設施、公共服務(wù)等根據人口規劃設定，但是人口流入遠超規劃預期，導致房?jì)r(jià)高企、交通擁堵、教育醫療短缺，外來(lái)人口甚至無(wú)法享受一些基本公共服務(wù)。有的城市六年前提出只能養活800萬(wàn)人，結果現在達到了2100萬(wàn)人，這個(gè)城市肯定會(huì )出現各種供求關(guān)系緊張。部分學(xué)者、官員認為，這些“大城市病”是由于人多，從而支持限制大城市人口增長(cháng)。但很大程度上其實(shí)是因為逆反規律造成的。

　　另一方面，優(yōu)先發(fā)展中小城市和小城鎮并不能改變其人口流失的情況，由于條件所限，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來(lái)，無(wú)法提供足夠的就業(yè)，人口就不斷流失。2009-2014年，在232個(gè)地級市中，人口減少的有85個(gè)，占36.6%，共減少1314萬(wàn)人。

　　前述房地產(chǎn)市場(chǎng)的兩極分化就是城鎮化思路帶來(lái)的不良后果。

　　優(yōu)先發(fā)展中小城市和小城鎮也會(huì )導致生產(chǎn)效率的降低。不斷加大對小城鎮的支持，導致部分農民工早退，這意味著(zhù)勞動(dòng)力從生產(chǎn)率高的城市流向生產(chǎn)率低的小城鎮。日本就曾有過(guò)類(lèi)似教訓，1960年代日本勞動(dòng)力大量進(jìn)城，其增長(cháng)速度一度達到10%以上。1972年田中角榮提出“日本列島改造論”，從大城市疏解產(chǎn)業(yè)和人口到日本東北部和西南部，企圖創(chuàng )造一批“迷你東京”。該政策是1970年代日本生產(chǎn)率趨于下降的重要誘因。

　　可能有人舉出歐洲小城鎮發(fā)展很好的反例。其實(shí)這分兩種類(lèi)型：

　　一類(lèi)往往是大城市周邊的小城市，屬于大都市區內或周邊的城市群、城市帶的小城市，通過(guò)輕軌等一小時(shí)、一個(gè)半小時(shí)能到達大都市核心區，并不是真正意義的小城市。

　　一類(lèi)是沒(méi)有消亡且得到發(fā)展的。因為歐洲國家工業(yè)化進(jìn)程很慢，100年、150年才完成。年輕人還沒(méi)走光，退休的人又回來(lái)了。這些從城里退休回來(lái)的人是帶著(zhù)一生的積蓄、帶著(zhù)社保、帶著(zhù)現代城市生活方式回去的。所以這些小城鎮又發(fā)展起來(lái)，而且實(shí)現了現代化更新。

　　中國的情況是在三十幾年內快速工業(yè)化，小城鎮的人口迅速流失，退休的人還沒(méi)回去，大家都集中在大城市。加上中國地域遼闊，很多小城市不在城市群里，發(fā)展就會(huì )遇到困難。

　　西方的經(jīng)驗表明，小城鎮不是沒(méi)有發(fā)展機會(huì )了，但不是現在這個(gè)階段，中國現在是發(fā)展大城市的階段。

　　暫緩“城鎮化”，確立“城市化”

　　為了中國城市化的健康發(fā)展，當務(wù)之急是放棄“城鎮化”的發(fā)展思路，確立“城市化”的指導思想。在目前階段，我們一定要發(fā)展大城市，不發(fā)展大城市，結果是房?jì)r(jià)飆升等各種畸形的情況，大家都受不了。

　　首先，尊重人口流動(dòng)和大城市發(fā)展的客觀(guān)規律，適時(shí)調整戰略，以特大城市為龍頭，以城際交通為紐帶，帶動(dòng)都市區、城市群、城市帶的發(fā)展，積極獲取大城市化和城市群化的集聚紅利。

　　其次，放開(kāi)對特大城市的人口限制，以人口流動(dòng)規律為客觀(guān)依據，以科學(xué)預測的人口規模為基礎，規劃大城市的基礎設施和公共服務(wù)，從而有效防治大城市病，同時(shí)通過(guò)“轉移支付跟人走”等配套政策，保障外來(lái)人口享受平等的權利和公共服務(wù)。

　　采取行政手段控制大城市人口規模，會(huì )阻礙大城市集聚效應的發(fā)揮，降低經(jīng)濟增長(cháng)，也必然難以奏效，關(guān)鍵是對其合理引導。日本就曾試圖減緩人口向大都市區集中，但這種趨勢有增無(wú)減。后來(lái)，日本在都市圈的框架下，通過(guò)發(fā)展副中心和衛星城的多中心發(fā)展模式，有效疏解了東京都心的功能（不是限制都心的規模）。

　　因此不能以特大城市主城區壓力過(guò)大為借口，排斥整個(gè)大都市區的人口增長(cháng)。我們要吸取日本、韓國等國的教訓，還是應該順應規律，順應人的選擇規律。

　　再次，對大批不在大城市周?chē)虺鞘腥簝?，也沒(méi)有足夠經(jīng)濟實(shí)力的中小城市和小城鎮，在相當長(cháng)時(shí)期，工作重點(diǎn)應是生態(tài)和文化保護，而不是規模擴張。政策層面，要加快社保全國統籌，放開(kāi)城里人到小城鎮甚至農村購房，逐步鼓勵城里富裕的退休者向小城鎮回流，加快城市現代生活對小城鎮和農村的輻射。

　　小城鎮在未來(lái)階段也能發(fā)展，但是需要一個(gè)過(guò)程。比如，海南小城鎮的發(fā)展可能是等到第一代有錢(qián)的人退休以后。

　　發(fā)展大都市區

　　中國大城市和特大城市正在進(jìn)入以通勤聯(lián)系為重要特征的大都市區化發(fā)展階段。例如，目前每天有幾十萬(wàn)居住在河北燕郊、江蘇昆山的居民到北京和上海上班。東京大都市區（一都三縣）通勤圈內3500萬(wàn)人口日均軌道交通發(fā)送量4074萬(wàn)人次，其中一半以上來(lái)自東京都以外50-70公里半徑的范圍。今后，中國也會(huì )有大量人口集聚到那些與大城市核心市區有著(zhù)密切的經(jīng)濟社會(huì )聯(lián)系、并且有一體化傾向的多向串狀衛星城地區，即由傳統蔓延式的大城市，通過(guò)軌道通勤體系轉型成大都市區。通過(guò)最新的軌道交通等技術(shù)，形成一小時(shí)、一個(gè)半小時(shí)通勤圈，一個(gè)都市區就可能容納更多人口，形成更大的規模效益和城市活力，我們的城市化就更健康，房地產(chǎn)供求更加平衡，而不是人為設限，不讓你蓋房子。

　　目前，多個(gè)大都市區的發(fā)展已經(jīng)開(kāi)始跨越行政邊界。這就需要形成跨行政邊界的城市化發(fā)展思路和治理結構。中國長(cháng)期采取各行政區自上而下的垂直管理模式，缺少橫向的經(jīng)濟合作與協(xié)調機制。土地制度、社會(huì )保障、財稅制度、官員升遷等體制因素，使得都市區內各城市間存在復雜的利益沖突和區域內耗。這種重競爭、輕合作的城際關(guān)系，嚴重影響到了都市區的整合與協(xié)調發(fā)展，是都市區治理面臨的一個(gè)突出問(wèn)題。

　　美國大都市區解決內部的跨行政區劃問(wèn)題的改革主要有四種：一是中心城市與縣政府合并，難度較大。二是成立雙層政府體制，大都市區的主要權力向縣政府集中，使其履行相當于大都市政府的部分職能。三是建立政府跨界合作機制，如建立區域委員會(huì )、簽訂政府間協(xié)議等。四是設立大都市特別區。比如，加州南海岸空氣質(zhì)量管理區成立于1976年，治理包括奧蘭治縣、洛杉磯縣等4個(gè)縣區，面積達27850平方公里，共涉及162個(gè)城市。

　　日本解決大都市區的跨行政區劃問(wèn)題的辦法主要有：一是合并。二是不改變行政區劃，通過(guò)事務(wù)委托、事務(wù)組合、區域聯(lián)合、廣域聯(lián)合、共同設置機構、協(xié)議會(huì )等形式處理跨界事務(wù)。例如，“東京都市圈交通規劃協(xié)議會(huì )”、“關(guān)東地方知事會(huì )”等。

　　要解決中國大都市區內跨越行政區劃的協(xié)調問(wèn)題，真正從“行政區經(jīng)濟”向“跨界區域經(jīng)濟”轉型，我們建議可考慮采取以下方式：

　　一是根據實(shí)際情況，科學(xué)合理地劃分各級政府間的職能分工，是實(shí)現大都市區有效治理的根本所在。二是盡快建立統計意義上的大都市區的界定標準并啟動(dòng)相關(guān)的大都市區規劃。三是可設立跨界功能區或新特區。如優(yōu)先設立跨界規劃特別區，以此作為突破口。四是通過(guò)非正式的協(xié)議會(huì )來(lái)解決跨界治理問(wèn)題。五是借鑒古代“巡撫”制度，成立一個(gè)比大都市區內各城市的行政級別更高的政府機構，以協(xié)調不同城市的利益沖突。中國特色的行政體制帶來(lái)的問(wèn)題，還要用行政體制來(lái)解決。通過(guò)行政區劃的改革，打破行政區劃限制，可能是一個(gè)可行之道。當特大城市發(fā)展到一定程度，設立小省、增設直轄市等，理順特大城市與中央和所處地區的關(guān)系，尤其重視財政體制改革，這也是一個(gè)思路。當然，行政區劃調整所涉因素太多，較為敏感，不要寄望于此。

　　此外，還可以在不同地方間形成系統性的合作協(xié)調機制。比如，把城市間的快軌連接起來(lái)，使人們能順暢通勤、去大城市工作和消費等，最終實(shí)現協(xié)同發(fā)展。這可能是一種更有效的治理方式。

　　(作者為綜合開(kāi)發(fā)研究院院長(cháng)、北京國民經(jīng)濟研究所所長(cháng)。)