黨的十九大報告明確提出，構建國土空間開(kāi)發(fā)保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。國家發(fā)展改革委員會(huì )近日印發(fā)了《三江源國家公園總體規劃》，這對建立以國家公園為主體的自然保護地體系，持續推進(jìn)生態(tài)文明體制改革具有重要的現實(shí)意義。除了三江源外，第一批國家公園還包括東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農架、福建武夷山、浙江錢(qián)江源、湖南南山、北京長(cháng)城和云南普達措國家公園。為推動(dòng)我國自然保護地體制建設，應加快編制這些國家公園的總體規劃。

　　科學(xué)編制國家公園總體規劃是黨中央、國務(wù)院統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的重要舉措，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要行動(dòng)，是建設人與自然和諧共生現代化的具體實(shí)踐?？茖W(xué)編制國家公園總體規劃，有利于創(chuàng )新生態(tài)環(huán)境監管體制機制，從根本上實(shí)現自然資源資產(chǎn)管理與國土空間用途管制的“兩個(gè)統一行使”；有利于實(shí)行最嚴格的生態(tài)保護，加強對山水林田湖草生態(tài)系統的永續保護；有利于處理好經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境承載力之間的關(guān)系，促進(jìn)生產(chǎn)生活條件改善，形成人與自然和諧發(fā)展新模式。

　　一要統一明確國家公園總體規劃的具體要求。目前，第一批國家公園包括了水源涵養區、珍稀動(dòng)物保護區、重要歷史文化遺跡以及風(fēng)景名勝區等。國家公園總體規劃必須結合現行保護地功能區劃和管控要求，科學(xué)規劃空間布局，明確功能分區、功能定位和管理目標，統一用途管制與規范管理，系統保護自然生態(tài)系統和自然文化遺產(chǎn)的原真性與完整性。

　　保護優(yōu)先，協(xié)調發(fā)展。要始終堅持生態(tài)保護優(yōu)先，保障代際公平。把握生態(tài)系統演替規律，加大對山水林田湖草的系統保護和修復，實(shí)行休養生息政策，帶動(dòng)國家公園內外統籌協(xié)調發(fā)展。

　　統籌規劃，科學(xué)布局。要統籌各類(lèi)空間性規劃，著(zhù)力處理好國家公園與園區內各類(lèi)保護地的關(guān)系。優(yōu)化功能布局，確定各園區功能定位和管控保育目標，落實(shí)多規合一。

　　創(chuàng )新引領(lǐng)，深化改革。要創(chuàng )新體制機制，構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的生態(tài)保護管理體制。加大重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節的改革力度，結合實(shí)際大膽探索，全方位開(kāi)展國家公園體制試點(diǎn)。

　　文化傳承，共建共享。充分尊重地域民族文化，挖掘、傳承、發(fā)揚本土文化的生態(tài)保護基因。發(fā)揮政府在國家公園建設中的主導作用，堅持人與自然和諧共生，實(shí)現國家公園建設成果全民共享。

　　二要清晰定位國家公園總體規劃的功能分區。不同類(lèi)型國家公園的功能定位也不相同。以三江源國家公園為例，維護其水源涵養以及穩定的生態(tài)系統服務(wù)功能尤為重要，需要按照生態(tài)系統功能、保護目標將三江源國家公園劃分為核心保育區、生態(tài)保育修復區、傳統利用區，對不同分區實(shí)行差別化管控策略，實(shí)現生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間的科學(xué)合理布局和可持續利用。

　　核心保育區是維護自然生態(tài)系統功能、實(shí)行更加嚴格保護的基本生態(tài)空間。這類(lèi)地區應采取嚴格保護模式，重點(diǎn)保護好雪山冰川、江源河流、湖泊、濕地、草原草甸和森林灌叢，著(zhù)力提高自然生態(tài)系統的生態(tài)服務(wù)功能。

　　傳統利用區是國家公園核心保育區以外的區域，這類(lèi)地區生態(tài)狀況總體穩定，是傳統的生活、生產(chǎn)空間，是承接核心保育區人口、產(chǎn)業(yè)轉移與區外緩沖的地帶。這類(lèi)地區城鄉建設用地必須嚴格管控。

　　生態(tài)保育修復區是在生態(tài)系統和生態(tài)過(guò)程評價(jià)的基礎上，將傳統利用區內中重度退化地區劃為的區域。這類(lèi)地區需要加強水土流失防治和自然封育，強化自然恢復和實(shí)施禁牧等必要的人工干預措施。

　　三要科學(xué)提升國家公園總體規劃的管理水平。目前，國家公園所在區域屬于重要生態(tài)功能區或者歷史文化遺跡所在地，要提升國家公園總體管理水平，必須堅持城鄉環(huán)境治理并舉，加強環(huán)境連片整治。以生態(tài)環(huán)保綠色理念引導城鄉建設和風(fēng)貌整治，完善污水處理基礎設施，制訂國家公園分散式污水處理適用工藝、技術(shù)、標準和管理規范，加快推廣應用。對垃圾收集分類(lèi)、收運儲藏等做出全面的制度和技術(shù)設計。強化對各類(lèi)生態(tài)修復工程建設的環(huán)境管理，實(shí)行最嚴格的施工管理措施。對歷史遺留的采礦跡地和其他工程的生態(tài)損害地進(jìn)行生態(tài)修復和環(huán)境整治。全面禁止新的采礦權設置和商業(yè)性勘探，對已有礦業(yè)權開(kāi)展評估，建立逐步、合理、依法退出機制。

　　四要統籌完善國家公園總體規劃的科技支撐。統籌完善國家公園總體規劃的科技支撐，是實(shí)現國家公園戰略目標的重要保障。按照體制機制、生態(tài)保護關(guān)鍵技術(shù)、生態(tài)機理和生態(tài)監測信息化等主要科研方向，開(kāi)展重點(diǎn)課題研究，為國家公園生態(tài)保護和可持續管理提供依據。在應用基礎研究上，開(kāi)展生態(tài)和社會(huì )本底調研，提升對生態(tài)系統演變機理、生態(tài)安全格局及氣候變化影響等關(guān)鍵領(lǐng)域的認知能力，有針對性地提升退化生態(tài)系統的生態(tài)修復技術(shù)水平。搭建綜合數據共享和信息發(fā)布平臺，強化科研經(jīng)費支持，整合科研基礎設施和資源，統籌完善國家公園總體規劃的科技支撐。

　　五要加強國家公園總體規劃的監督考核。建立健全國家公園總體規劃實(shí)施的監督機制，落實(shí)監督責任，加大監管力度，重大事項及時(shí)向黨中央、國務(wù)院報告。建立健全信息公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、項目公示等制度，搭建公眾參與平臺，自覺(jué)接受社會(huì )監督。建立舉報制度和權利保障機制，保障社會(huì )公眾的知情權、監督權，接受各種形式的監督，不斷提升國家公園的社會(huì )化管理水平。同時(shí)，加強對國家公園生態(tài)系統狀況、環(huán)境質(zhì)量變化、水土流失情況、生態(tài)工程成效等方面的考核，考核結果為黨政領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計提供數據支撐和依據。

　　本文作者：環(huán)境保護部華南環(huán)境科學(xué)研究所張修玉