目前我國已有10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)。根據《建立國家公園體制總體方案》，到2020年，建立國家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設立一批國家公園，基本建立分級統一的管理體制，國家公園總體布局初步形成。

　　國家公園在世界上已有將近150年的歷史，但在我國尚屬新生事物。中國的國家公園什么樣、怎樣建、如何用？記者就此采訪(fǎng)了有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者

　　位于三江源地區，素有“千湖之縣”美譽(yù)的青海果洛藏族自治州瑪多縣境內的湖泊。

　　為何建？ ——加快推進(jìn)生態(tài)文明

　　“我國從1956年開(kāi)始建立自然保護地，現在有將近18%的國土面積被各種類(lèi)型自然保護地覆蓋，應該說(shuō)取得了很大成就。但問(wèn)題也不少，尤其是體制機制方面的問(wèn)題比較嚴重。比如一地多名、多頭管理，保護管理效能不高，盲目建設和過(guò)度開(kāi)發(fā)現象時(shí)有發(fā)生等。”清華大學(xué)景觀(guān)學(xué)系主任楊銳教授表示，從數量上看，我國的自然保護地規模不小，甚至超過(guò)世界平均水平，但從質(zhì)量和管理成效來(lái)看，還有很大的提升空間。

　　2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì )首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對建立國家公園體制提出了具體要求，強調“加強對重要生態(tài)系統的保護和利用，改革各部門(mén)分頭設置自然保護區、風(fēng)景名勝區、文化自然遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等的體制”“保護自然生態(tài)系統和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。黨的十九大報告強調，“構建國土空間開(kāi)發(fā)保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。

　　2017年9月發(fā)布的《建立國家公園體制總體方案》明確，國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統為主要目的，實(shí)現自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。

　　國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人表示，我國建立國家公園體制的根本目的，就是以加強自然生態(tài)系統原真性、完整性保護為基礎，以實(shí)現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創(chuàng )新運營(yíng)機制，健全法制保障，強化監督管理，構建統一規范高效的中國特色國家公園體制，建立分類(lèi)科學(xué)、保護有力的自然保護地體系。

　　楊銳認為，目前我國自然保護地發(fā)展已經(jīng)從高速發(fā)展期進(jìn)入結構優(yōu)化期，建立國家公園體制，正是難得的契機。“美國50多個(gè)國家公園加起來(lái)約占國土面積的2.6%，而我國僅僅是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山這4個(gè)試點(diǎn)公園的面積，加起來(lái)就超過(guò)了國土面積的2%，應該說(shuō)，我們推進(jìn)國家公園體制建設的力度非常大。”

　　什么樣？

　　——三大理念是核心

　　成立于1872年的美國黃石國家公園，是世界上第一個(gè)現代意義的國家公園。目前世界上已有100多個(gè)國家建立了國家公園。根據不同國家的保護地保護管理實(shí)踐，世界自然保護聯(lián)盟將各國的保護地體系總結為6類(lèi)，國家公園為第二類(lèi)，定義為：大面積自然或近自然區域，用以保護大尺度生態(tài)過(guò)程以及這一區域的物種和生態(tài)系統特征，同時(shí)提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游憩的機會(huì )。

　　我國已有多種類(lèi)型的自然保護地，國家公園與這些自然保護地有何不同？國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人表示，與一般自然保護地相比，國家公園的自然生態(tài)系統和自然遺產(chǎn)更具國家代表性和典型性，面積更大，生態(tài)系統更完整，保護更嚴格，管理層級更高。

　　世界自然保護聯(lián)盟駐華首席代表朱春全指出，國家公園是中國自然保護地體系中的一個(gè)新的類(lèi)型，設立國家公園不是孤立地進(jìn)行，也不是完全取代或替代原有的自然保護地類(lèi)型，而是要以此為契機，制定中國國家公園和其他類(lèi)型自然保護地的標準，按照統一的標準和框架對中國現有各種類(lèi)型的自然保護地進(jìn)行科學(xué)的分類(lèi)和梳理，建立中國自然保護地管理分類(lèi)體系。

　　《建立國家公園體制總體方案》明確，中國的國家公園堅持生態(tài)保護第一，把最應該保護的地方保護起來(lái)，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)；堅持國家代表性，以國家利益為主導，堅持國家所有，具有國家象征，代表國家形象，彰顯中華文明；堅持全民公益性，堅持全民共享，著(zhù)眼于提升生態(tài)系統服務(wù)功能，開(kāi)展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會(huì )。

　　楊銳指出，“生態(tài)保護第一”“國家代表性”“全民公益性”這3大理念，正是中國國家公園體制建設的核心。他認為，中國的國家公園與其他國家的國家公園有相同之處，也有很大不同。比如美國黃石在建立國家公園時(shí)有兩個(gè)并列第一的目標，分別是風(fēng)景保護以及為美國國民和子孫后代提供游賞的機會(huì )，而我國則是堅持生態(tài)保護第一，并沒(méi)有并列目標。“這一點(diǎn)是很明確的。所有與生態(tài)保護第一相矛盾的，都必須讓位于生態(tài)保護。與生態(tài)保護兼容的環(huán)境教育、生態(tài)體驗和一些社區的傳統生活方式，則是可以保留的。”

　　如何理解全民公益性？在楊銳看來(lái)，生態(tài)保護第一就是現階段最大的全民公益性，因為每個(gè)人首先需要的是潔凈的空氣、干凈的水源，而國家公園是最能夠提供這種生態(tài)系統服務(wù)的土地。全民公益性還表現在，國家公園作為最美麗的國土，要給老百姓提供作為國民福利的生態(tài)體驗和環(huán)境教育的機會(huì )。“這與一般景區是不同的”。

　　“國家公園建設中保護和利用的關(guān)系是所有國家都會(huì )遇到的問(wèn)題。要兼顧保護和利用的平衡，這樣才不會(huì )讓保護區內外成為對立的關(guān)系。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊說(shuō)。

　　啥目標？

　　——公有公管公益公享

　　國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人表示，針對我國自然保護地管理存在的突出問(wèn)題，中國特色國家公園體制要在統一事權分級管理、強化自然生態(tài)系統保護、促進(jìn)社區協(xié)調發(fā)展、完善法律制度4個(gè)方面取得實(shí)質(zhì)性突破，大膽創(chuàng )新，補齊制度短板。

　　蘇楊認為，國家公園是生態(tài)文明制度建設的先行先試區，《建立國家公園體制總體方案》發(fā)布后，已經(jīng)進(jìn)入了“怎么干”的階段，“首先是改革要配套，不能有些方面改了有些方面不改；其次，該給地方支持的要支持；第三，形成綠色發(fā)展模式，這樣才能共抓‘大保護’，光靠幾個(gè)國家公園管理機構嚴防死守，既管不好還可能引發(fā)其他方面的矛盾”。

　　在楊銳看來(lái)，國家公園關(guān)鍵在一個(gè)“公”字，其本質(zhì)是中央政府動(dòng)用公共財力保護公共資源，造福公眾的公益事業(yè)，公有、公管、公益、公享是國家公園之“公”的四層含義。

　　從國際經(jīng)驗來(lái)看，楊銳告訴記者，由中央政府直接行使事權，建立統一管理機構是很重要的經(jīng)驗。比如美國、新西蘭、加拿大等國家由中央政府直接管理的國家公園，管理水平都很高。但在澳大利亞和日本等國家，國家公園由中央和地方政府聯(lián)合管理，管理水平和精細度相比就差了很多。此外，美國和新西蘭在自然保護地體系方面都進(jìn)行了若干次改革。“經(jīng)過(guò)改革，管理權越來(lái)越統一，管理級別越來(lái)越高，從而讓整個(gè)保護地的管理成效也越來(lái)越高。”楊銳說(shuō)。

　　作為我國自然保護地最重要類(lèi)型之一，國家公園屬于全國主體功能區規劃中的禁止開(kāi)發(fā)區域，納入生態(tài)保護紅線(xiàn)區域管控范圍，實(shí)行最嚴格的保護。如何調動(dòng)地方的積極性？

　　“國家公園好比一個(gè)吸鐵石，是可以吸引很多資源和人氣的。在國家公園邊界內，要以保護自然生態(tài)系統的原真性、完整性為最高目標，但由于國家公園也兼具科研、教育、游憩等功能，地方可以在公園邊界之外生態(tài)不太敏感的地區，建立旅游服務(wù)設施。”楊銳認為，如果做得好，國家公園可以為地方經(jīng)濟、社區和老百姓提供很多發(fā)展和利用的機會(huì )，從而實(shí)現國家公園發(fā)展的良性循環(huán)。在這個(gè)過(guò)程中，企業(yè)可以以特許經(jīng)營(yíng)的形式參與進(jìn)來(lái)，但一定不能是整體轉讓、壟斷經(jīng)營(yíng)。

　　“國家公園體制建設中，最重要的就是處理好權責利的關(guān)系。國家公園并不排斥利益相關(guān)方參與，但要在統一的國家公園理念的基礎上，形成良性循環(huán)、多贏(yíng)發(fā)展。”楊銳說(shuō)。

　　他同時(shí)提醒，國家公園是關(guān)系生態(tài)文明、全民福祉和國家形象的偉大事業(yè)，要防止在落地實(shí)施的過(guò)程中變形變味變質(zhì)——防止變形，是指既要防止將中國國家公園從自然保護地變形成為城市公園、郊野公園、游樂(lè )園或旅游度假區，也要防止將嚴格的自然保護區簡(jiǎn)單地轉換為國家公園，還要防止將國家公園簡(jiǎn)單地理解為無(wú)人區和荒野；防止變味，是要防止國家公園從真善美的載體變成假惡丑的舞臺。天然性、原真性、完整性和自然美是國家公園的核心價(jià)值，任何對國家公園核心價(jià)值及其載體的人工化、園林化、裝飾化不僅是畫(huà)蛇添足的愚蠢行為，也會(huì )帶來(lái)不良的環(huán)境影響和社會(huì )影響；防止變質(zhì)，是要防止國家公園從公益事業(yè)變質(zhì)為企業(yè)的“搖錢(qián)樹(shù)”或地方政府的經(jīng)濟“發(fā)動(dòng)機”。“要防止這些問(wèn)題，必須從體制機制等根本處下手。”