改革開(kāi)放以來(lái)，除1997年外，北京市的常住人口一直處于持續增長(cháng)當中，直到2017年才再次出現下降。1978年，北京常住人口為871.5萬(wàn)，此后這一數字一直增加到1996年的1259.4萬(wàn)。1997年，北京常住人口下降到1240萬(wàn)，此后再次持續增加。2010年以后，常住人口的增速開(kāi)始放緩。2016年底，北京常住人口達到了2172.9萬(wàn)。2017年，這一數字下降到2170.7萬(wàn)。

　　城市人口是城市發(fā)展水平和階段的綜合反映，過(guò)快無(wú)序的增長(cháng)會(huì )對城市發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。在不到40年的時(shí)間里，北京的常住人口膨脹了3倍余，從改革開(kāi)放初的不足900萬(wàn)人增長(cháng)至近2200萬(wàn)人。特別是2000到2010年間，在常住外來(lái)人口快速增加的拉動(dòng)下，北京市常住人口從1363.6萬(wàn)人增加到1961.9萬(wàn)人。1982年、1991年和2003年，北京市三次修編的城市總體規劃中確定的人口控制指標，都在規劃期剛剛過(guò)去1/3的時(shí)間被突破，這顯示出我們對人口增長(cháng)的估計和應對存在嚴重不足。

　　在一定的時(shí)期內，城市所擁有的資源環(huán)境、基礎設施和公共服務(wù)等條件所能支持的人口規模是有一定限度的。對于北京這座城市來(lái)說(shuō)，水資源和土地資源的短缺尤其構成了對城市發(fā)展的剛性約束。北京人均水資源不足100立方米，僅為全國平均水平的1/20。北京市山區面積占62%，平原面積只占38%，而且目前建設用地面積已經(jīng)占到20%，可開(kāi)發(fā)土地存量已十分有限。據有關(guān)研究，到2020年，受主要資源的制約，北京市在理想狀況下可以承載的人口僅為1335-1480萬(wàn)人，在尚可接受的情況下可以承載的人口也僅為1480—1750萬(wàn)人。加之我們對城市發(fā)展的客觀(guān)規律還認識不足，對城市的治理能力還不夠強，尤其是城市在空間上的合理布局以及在與特大城市需求相適應的以軌道交通為主導的公共交通建設方面也沒(méi)有跟上，使得人口資源環(huán)境之間的矛盾更加突出。

　　當人口過(guò)快無(wú)序增長(cháng)導致城市的承載力大大超載時(shí)，就會(huì )爆發(fā)嚴重的“城市病”。理論上，把人口增長(cháng)超出了城市的承載能力而帶來(lái)嚴重“城市病”的城市化稱(chēng)為“過(guò)度城市化”。國外經(jīng)驗顯示，當“過(guò)度城市化”出現時(shí)，如東京、紐約、倫敦、巴黎等國外大城市，都無(wú)一例外地采取了調控人的政策和措施來(lái)緩解人口壓力。當人口分散后，城市就會(huì )進(jìn)入一個(gè)穩定發(fā)展期，人口容量會(huì )逐漸擴大，人口又開(kāi)始聚集，如此反復?？梢?jiàn)調控人口規模是順應城市發(fā)展客觀(guān)規律的必然要求。

　　但是，城市合理的人口規模應與其功能定位相一致。在戰略定位上，我們已經(jīng)完全明確，要把北京建設成為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng )新中心。中心功能的發(fā)揮取決于對全國乃至世界的影響力，而這與城市的規模、體量之間并無(wú)必然聯(lián)系。大不等于強，強不一定大。北京發(fā)展的根本目標則是建設國際和諧宜居之都。雖然衡量宜居的指標可以有很多，但適宜的人口密度無(wú)疑是最重要的指標之一。

　　經(jīng)過(guò)幾年的努力，北京的人口調控取得了顯著(zhù)的成效，人口拐點(diǎn)已然出現，“城市病”也得到一定程度緩解，但人口調控工作仍然不能放松。根據對美、日人口流動(dòng)趨勢研究，可以發(fā)現人口遷移分兩大階段：第一階段是人口從農村向城市遷移，第二階段則是人口從三四線(xiàn)城市（以及農村）向一二線(xiàn)大都市圈遷移。在第一階段到第二階段過(guò)程中，會(huì )出現短期內大都市圈向區域中心城市回流現象，但不改變大的遷移趨勢。對照人口遷移的國際經(jīng)驗，我國的人口遷移正處于由第一階段向第二階段的過(guò)渡階段。因此從中長(cháng)期來(lái)看，北京仍將面臨一定程度的人口增長(cháng)壓力。

　　北京的人口問(wèn)題，除了數量增長(cháng)過(guò)快以外，還有空間分布不均衡的問(wèn)題。中心城區以及部分城鄉結合部地區人口密度過(guò)高，人口對這些地區的資源環(huán)境和基礎設施的壓力尤為沉重。因此，北京市的“十三五”規劃中，除了設定了常住人口總量控制在2300萬(wàn)人以?xún)鹊娜丝诩t線(xiàn)外，還要求城六區常住人口比2014年下降15%左右。從這幾年的執行情況看，雖然一些中心城區比全市更早出現了人口的拐點(diǎn)，但人口疏解的整體進(jìn)度仍然落后于預期。因此，未來(lái)中區城區的人口疏解工作任務(wù)仍然較為繁重。

　　此外，還應看到，北京市人口與資源環(huán)境之間仍然處于一種“緊平衡”的狀態(tài)。以水資源為例，北京市的供水曾經(jīng)極度依賴(lài)地下水，造成地下水位的不斷下降。這幾年隨著(zhù)南水北調和再生水水量的增加，北京市的供水形勢有了一定程度緩解，但供水的保障程度仍然不高。根據我們的預測，未來(lái)全市生活用水量總體穩定，生產(chǎn)用水量下降，而環(huán)境用水量上升，總用水量可能長(cháng)期穩定在36-37億立方米之間，這其中40%-60%的水量仍需由本地的地下水和地表水資源提供。因此，如果北京再次出現連年干旱的氣候，供水形勢就會(huì )再次緊張。城市的供水安全事關(guān)千萬(wàn)人的福祉，不可不慎，“以水定城”是我們必須長(cháng)期堅持的一條原則。

　　客觀(guān)地講，北京的首都地位，使其在集聚資源方面獲得了特別的優(yōu)勢。城市功能一多，人口自然也多。因此，北京的人口調控必須緊緊抓住疏解非首都功能這個(gè)“牛鼻子”，切實(shí)把那些不適合在首都發(fā)展的功能疏解出去，真正把人口控制住。

　　城市的功能可分為核心功能和非核心功能兩種。對北京而言，首都功能無(wú)疑是最核心的功能，需要優(yōu)先得到保障。當然，首都功能不能脫離其他的一些必要的輔助功能而獨立存在，一部分非首都功能對于支撐首都功能和維持城市自身運轉是必不可少的。疏解非首都功就是要疏解那些對首都功能支持作用不足且超出滿(mǎn)足城市自身需求的冗余功能。

　　北京在長(cháng)期的發(fā)展過(guò)程中積累了不少冗余功能。與眾多國際大都市一樣，北京服務(wù)業(yè)占GDP比重超過(guò)80％，服務(wù)業(yè)成為城市經(jīng)濟主導。但從服務(wù)業(yè)內部來(lái)看，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展相對不足，而一些傳統服務(wù)部門(mén)仍占相當比重且吸引了大量就業(yè)人口。這些人口又會(huì )衍生出一系列新的消費需求，帶來(lái)更多就業(yè)機會(huì )，形成自我循環(huán)。因此，非首都功能疏解一開(kāi)始把重點(diǎn)放在了這些“低端”產(chǎn)業(yè)上。北京并非排斥一切“低端”產(chǎn)業(yè)，而是要控制一些過(guò)度發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。需要強調的是，產(chǎn)業(yè)可以有高端、低端之分，但人口絕無(wú)高端、低端之別。事實(shí)上，疏解非首都功能是一個(gè)巨大的利益調整過(guò)程，為保首都功能，很多人都要做出某種犧牲或忍受一時(shí)的不便，但這是完全值得的。

　?。ㄗ髡呦当本┦猩缈圃撼鞘袉?wèn)題研究所研究員）