國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)第一批國家新型城鎮化綜合試點(diǎn)經(jīng)驗的通知

發(fā)改辦規劃〔2018〕496號

　　以促進(jìn)人的城鎮化為核心、提高質(zhì)量為導向的新型城鎮化戰略，是現代化的必由之路，也是鄉村振興戰略和區域協(xié)調發(fā)展戰略的有力支撐。為落實(shí)黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，2014年起國家發(fā)展改革委會(huì )同有關(guān)部門(mén)分三批將2個(gè)省和246個(gè)城市（鎮）列為國家新型城鎮化綜合試點(diǎn)，率先探索城鎮化關(guān)鍵制度改革。2017年底，第一批試點(diǎn)2個(gè)省和62個(gè)市鎮試點(diǎn)任務(wù)基本完成，取得一批階段性成果，其中一些典型經(jīng)驗已通過(guò)政策性文件在全國范圍推開(kāi)。為在更廣范圍釋放改革紅利，國家發(fā)展改革委對第一批試點(diǎn)經(jīng)驗進(jìn)行了全面總結，現將主要經(jīng)驗印發(fā)各地區借鑒。

　　一、加快農業(yè)轉移人口市民化

　?。ㄒ唬┏掷m降低大城市、特大城市和超大城市落戶(hù)門(mén)檻。一些城市在參加城鎮社保年限不得超過(guò)5年的國家規定下，進(jìn)一步降低落戶(hù)門(mén)檻。安徽省合肥市將主城區落戶(hù)條件放寬為就業(yè)滿(mǎn)2年、參加城鎮社保滿(mǎn)1年。廣東省東莞市取消實(shí)施8年的積分落戶(hù)制度，將落戶(hù)條件放寬為參加城鎮社保滿(mǎn)5年、辦理居住證滿(mǎn)5年，并將新生代農民工、技術(shù)工人、在城鎮就業(yè)居住5年以上人口列為落戶(hù)重點(diǎn)人群。重慶市不設落戶(hù)指標控制、不搞積分排隊，外來(lái)人口達到一定就業(yè)年限（最長(cháng)5年）即可直接辦理落戶(hù)。

　?。ǘ┨剿鞔髮W(xué)生在特大城市和超大城市零門(mén)檻落戶(hù)。一些城市取消就業(yè)、參加城鎮社保和居住年限的落戶(hù)前置條件，允許大學(xué)畢業(yè)生持畢業(yè)證、戶(hù)口本、身份證先落戶(hù)后就業(yè)。陜西省西安市允許全國在校大學(xué)生僅憑學(xué)生證和身份證即可完成在線(xiàn)落戶(hù)。四川省成都市、湖北省武漢市將大學(xué)生落戶(hù)年齡限制從35周歲分別放寬到45、40周歲。2017年湖北省武漢市新落戶(hù)大學(xué)畢業(yè)生超過(guò)12萬(wàn)人，是2016年的6倍左右。2017年7月—2018年3月，四川省成都市新落戶(hù)本科及以上青年人才超過(guò)15.5萬(wàn)人，其中直接從農村地區遷入4.3萬(wàn)人、占比達28%。

　?。ㄈ┨剿髟谔卮蟪鞘泻统蟪鞘胁煌瑓^域差異化落戶(hù)。一些城市探索在不同區域實(shí)行差異化落戶(hù)，并構建區域間轉戶(hù)銜接通道，引導人口合理分布。山東省青島市新區落戶(hù)條件低于主城區、高于縣城，在新區落戶(hù)滿(mǎn)5年的可落戶(hù)主城區。重慶市主城區、郊區、新區落戶(hù)條件分別為就業(yè)年限滿(mǎn)5年、3年、2年。四川省成都市優(yōu)化積分落戶(hù)結構，在重點(diǎn)發(fā)展區的就業(yè)滿(mǎn)1年加20分，在優(yōu)化發(fā)展區的就業(yè)滿(mǎn)1年加10分，在其他區域的不加分；將居住地從主城區轉移到其他區域的滿(mǎn)1年加5分，將就業(yè)地和居住地均轉移到其他區域的滿(mǎn)1年加10分。

　?。ㄋ模┰试S租賃房屋的常住人口在城市公共戶(hù)口落戶(hù)。廣東省廣州市、安徽省合肥市、四川省瀘州市、云南省曲靖市、河北省石家莊市、福建省晉江市等城市設立城市公共集體戶(hù)口，解決有落戶(hù)意愿但無(wú)住所人群的落戶(hù)問(wèn)題。其中，四川省瀘州市在外來(lái)人口居住地設立公共戶(hù)口，已落戶(hù)7萬(wàn)人；云南省曲靖市在所有社區居委會(huì )設立集體戶(hù)口，已落戶(hù)0.5萬(wàn)人。

　?。ㄎ澹┥罨?ldquo;人錢(qián)掛鉤、錢(qián)隨人走”。在安排省以下財政轉移支付時(shí)綜合考慮農業(yè)轉移人口落戶(hù)數量等因素，對落戶(hù)較多地區實(shí)行財政資金獎勵。山東省青島市加大對吸納農業(yè)轉移人口較多且財力較差轄區的財政轉移支付力度，并設立市民化獎勵資金，對吸納落戶(hù)較多的轄區給予財政獎勵。廣東省惠州市建立基本公共服務(wù)專(zhuān)項統籌資金，市財政出資不少于1億元，各轄區按上年度一般預算收入的3%參繳，對因落戶(hù)數量大而承擔較多基本公共服務(wù)支出的轄區，安排更多的財政轉移支付。

　?。┥罨?ldquo;人地掛鉤、以人定地”。在制定各級土地利用計劃和安排城鎮新增建設用地規模時(shí)，進(jìn)一步增加上年度農業(yè)轉移人口落戶(hù)數量指標的權重。重慶市以人定地編規劃、地隨人走調規劃、人口落戶(hù)下計劃，根據各轄區戶(hù)籍人口數量變化來(lái)調整建設用地規模，合理保障產(chǎn)業(yè)項目用地需求，推動(dòng)人口向優(yōu)勢地區轉移落戶(hù)，城市發(fā)展新區累計獲得人地掛鉤建設用地指標超過(guò)75平方公里。安徽省滁州市依據各轄區土地利用計劃和上年度落戶(hù)人口凈增數量，安排各類(lèi)城鎮新增建設用地。

　?。ㄆ撸└纳妻r業(yè)轉移人口隨遷子女教育。浙江省義烏市實(shí)施居住證與入學(xué)掛鉤的義務(wù)教育政策，2015—2017年，全市公辦小學(xué)和初中累計招收2.6萬(wàn)名隨遷子女，其中非本市戶(hù)籍人數2萬(wàn)人。福建省晉江市、河南省新鄭市對隨遷子女實(shí)行普通高中教育免費。為補齊對隨遷子女的教育服務(wù)供給缺口，廣東省東莞市設立民辦教育專(zhuān)項資金，通過(guò)每年安排超過(guò)1億元資金、評等定級等支持民辦中小學(xué)發(fā)展；湖北省仙桃市探索校企合作辦學(xué)，吸引社會(huì )資本新建5所公辦學(xué)校，對公辦教育形成有益補充。

　?。ò耍┍Ｕ限r業(yè)轉移人口住房需求。一些城市將符合條件的常住人口納入公租房保障范圍和住房公積金制度覆蓋范圍。重慶市2011年建設公租房以來(lái)，累計配租30多萬(wàn)套。河南省禹州市為農業(yè)轉移人口提供3500套保障房，占全市保障房數量的80%。湖北省宜城市為326戶(hù)農業(yè)轉移人口及其他外來(lái)務(wù)工人員、新就業(yè)職工提供公租房。安徽省蕪湖市允許2000多名農業(yè)轉移人口繳存住房公積金，發(fā)放公積金貸款超過(guò)2億元。山東省德州市向自愿退出宅基地的農業(yè)轉移人口發(fā)放“房票”，允許其憑“房票”進(jìn)城購房。

　　二、深化農村產(chǎn)權制度改革

　?。ň牛┟魑r村各類(lèi)資產(chǎn)權屬。貴州省安順市推進(jìn)農村土地承包經(jīng)營(yíng)權、林權、集體土地所有權、集體建設用地使用權、房屋所有權、小型水利工程產(chǎn)權、農地集體財產(chǎn)權“七權”同確。安徽省天長(cháng)市全部完成151個(gè)村股份合作制改革，以戶(hù)為單位發(fā)放集體資產(chǎn)股權證書(shū)11.3萬(wàn)份，42.6萬(wàn)名農民成為股東，實(shí)行股權“生不增死不減、進(jìn)不增出不減”，并成立股份經(jīng)濟合作社，統一分配經(jīng)營(yíng)性收益。山東省德州市發(fā)放農村集體經(jīng)濟組織成員備案證，保障進(jìn)城農民的宅基地使用權、土地承包經(jīng)營(yíng)權、集體收益分配權及“三權”的合法繼承權。湖北省宜城市建立農村集體經(jīng)濟組織成員備案制度，允許進(jìn)城農民保留集體經(jīng)濟組織成員身份，繼續享受農村“三權”，并將農房所有權和宅基地使用權合二為一，發(fā)放“房地一體”不動(dòng)產(chǎn)證書(shū)1.7萬(wàn)本。湖南省瀏陽(yáng)市對全市32.1萬(wàn)戶(hù)、34.1萬(wàn)宗宅基地進(jìn)行摸底，已確權28.7萬(wàn)宗。

　?。ㄊ┙⒔y一規范的農村產(chǎn)權流轉市場(chǎng)。遼寧省海城市組建東北首家農村綜合產(chǎn)權交易中心，承擔產(chǎn)權流轉交易、資產(chǎn)處置、抵押登記和融資對接等職能，并在重要經(jīng)濟節點(diǎn)地區建立分支機構，在397個(gè)行政村安排項目信息員，形成三級聯(lián)動(dòng)的服務(wù)體系。陜西省西安市高陵區在網(wǎng)絡(luò )平臺上交易土地承包經(jīng)營(yíng)權，實(shí)現信息發(fā)布、交易鑒證、價(jià)值評估等12個(gè)環(huán)節“一廳式”辦理。重慶市建立健全地票制度，已交易地票24萬(wàn)畝、469億元，其中貧困地區地票占比高達69%。浙江省義烏市建立集地券制度，鼓勵農村和農戶(hù)將閑置廢棄低效建設用地復墾后形成建設用地指標，允許在市內交易和申請貸款。安徽省六安市金寨縣探索宅基地復墾騰退建設用地指標在省內有償使用，已交易指標4個(gè)批次、1.1萬(wàn)畝，平均每畝價(jià)格46萬(wàn)元。

　?。ㄊ唬┯煤糜没钷r村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地。重慶市大足區推進(jìn)6宗農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地就地入市（含2宗租賃），并完成10宗集中調整入市，16宗土地面積和成交價(jià)款分別達到282畝、1億元左右，盤(pán)活了農村復墾區沉睡的集體資產(chǎn)，解決了發(fā)展用地需求。北京市通州區宋莊鎮疃里村在農村集體建設用地上建設租賃住房，將收取的租金和物業(yè)管理費用來(lái)發(fā)展集體企業(yè)；臺湖鎮將29個(gè)村級工業(yè)大院土地統一還耕，將建設用地指標集中置換到條件較好區域，引導各村以建設用地使用權入股聯(lián)合成立鎮級土地聯(lián)營(yíng)公司，再由聯(lián)營(yíng)公司與投資方共同組建項目公司，作為開(kāi)發(fā)建設運營(yíng)主體和融資主體。

　?。ㄊ┩晟妻r民宅基地和農房政策。四川省瀘州市瀘縣允許村民在縣域內跨區申請宅基地，并以競價(jià)等方式有償取得，已有550個(gè)農戶(hù)跨區取得宅基地，跨區有償使用費達到1300多萬(wàn)元。新疆自治區伊犁州伊寧市初次分配宅基地實(shí)行成本價(jià)取得，成本由村集體依據占用農民承包地的補償費用自行確定。安徽省六安市金寨縣對超標準占用的宅基地按累進(jìn)方式收取有償使用費，對節約集約使用宅基地的農戶(hù)給予獎勵，低于宅基地面積標準（160平方米）的，每減少1平方米給予100元獎勵，自愿放棄申請宅基地的，每戶(hù)獎勵2萬(wàn)元。湖北省宜城市按宅基地等級劃分收費標準，對超出標準部分征收有償使用費。

　?。ㄊ┨剿鬓r民合法性權益自愿有償退出。重慶市巴南區探索農戶(hù)自愿有償退出宅基地使用權、林權、土地承包權、集體經(jīng)濟收益分配權等“四權”，天星寺鎮芙蓉村7戶(hù)農民戶(hù)均獲得補償資金54萬(wàn)元。安徽省六安市金寨縣引導貧困戶(hù)、移民戶(hù)和居住在土坯房、磚瓦房、磚木房的農戶(hù)，自愿有償退出宅基地并異地搬遷，已有超過(guò)2萬(wàn)戶(hù)農民騰退宅基地3.5萬(wàn)畝，受益貧困戶(hù)超過(guò)8000戶(hù)、2.5萬(wàn)人。

　　三、健全城鎮化投融資機制

　?。ㄊ模┓婪痘獾胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險。浙江省義烏市以政府債務(wù)清理甄別結果為基礎，把存量一類(lèi)債務(wù)全部置換為地方政府債券，并分一般公共預算和政府性基金預算納入全口徑預算管理。山東省青島市建立規范化政府舉債管理機制，新增政府債務(wù)全口徑納入預算管理，實(shí)現地方債自發(fā)自還。廣西自治區柳州市建立債務(wù)風(fēng)險識別預警機制，嚴格實(shí)行債務(wù)限額管理。貴州省黔南州都勻市制定與還債能力和可用財力增量相適應的政府舉債規劃，設立償債準備金，通過(guò)核銷(xiāo)、PPP 化解、剝離等方式降低政府債務(wù)余額。

　?。ㄊ澹┩苿?dòng)地方國企更好服務(wù)于城鎮化。山東省青島市整合優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)組建AAA級綜合性國有投資公司，提升政府融資平臺實(shí)體化發(fā)展能力和國有資本運營(yíng)能力。天津市薊州區整合房地產(chǎn)管理局、水務(wù)局、交通局、市容園林委、各園區下屬企業(yè)國有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，授予薊州城投公司道路、供排水、污水、供熱等基礎設施特許經(jīng)營(yíng)權，為引入社會(huì )資本搭好平臺。河南省新鄭市以股權劃轉、資產(chǎn)注入等方式為國有投融資公司注入優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。

　?。ㄊ┖侠碓O立城鎮化政府引導基金。海南省政府與國家開(kāi)發(fā)銀行金融公司合作設立200億元規模的特色產(chǎn)業(yè)小鎮基金，其中省財政出資21億元，國開(kāi)金融牽頭募集社會(huì )資本179億元，政府不兜底、不增加隱性債務(wù)。山東省青島市設立總規模112億元的青島城市發(fā)展基金，其中募集社會(huì )資本98億元，以低于基準利率的資金成本支持地鐵等重大基礎設施建設。廣西自治區柳州市財政出資4億元設立政府投資引導基金，帶動(dòng)金融機構和社會(huì )資本超過(guò)50億元。

　?。ㄊ撸┐龠M(jìn)實(shí)體經(jīng)濟與金融聯(lián)動(dòng)發(fā)展。山東省德州市組建政策性融資擔保平臺，引導銀行貸款、機構資金和社會(huì )資本向實(shí)體企業(yè)傾斜，企業(yè)獲得資金已有幾十億元。湖南省瀏陽(yáng)市為花炮產(chǎn)業(yè)量身打造融資產(chǎn)品，推出承兌匯票、出口退稅賬戶(hù)托管、貿易融資、花炮產(chǎn)業(yè)基金等金融服務(wù)。貴州省黔南州都勻市引入上海股權交易中心，掛牌都勻市孵化基地，打通中小企業(yè)與資本市場(chǎng)的對接平臺。河北省石家莊市與15家金融機構簽訂小微企業(yè)貸款風(fēng)險補償業(yè)務(wù)合作協(xié)議。

　　四、加快引導城市要素下鄉

　?。ㄊ耍┮龑Чど藤Y本下鄉。浙江省義烏市鼓勵8家國企投資建設美麗鄉村，引導村民入股并參與經(jīng)營(yíng)，打造出10條精品旅游線(xiàn)路。吉林省吉林市昌邑區孤店子鎮大荒地村依托東福公司流轉土地13平方公里，利用500臺套大型農業(yè)機械實(shí)行全程機械化耕種，建設31棟農民新居，吸納全村95%的勞動(dòng)力在企業(yè)就業(yè)。湖北省武漢市利用農村綜合產(chǎn)權交易所網(wǎng)站發(fā)布11萬(wàn)戶(hù)閑置農房，引導工商資本以租賃或合作等方式發(fā)展農家樂(lè )等休閑旅游農業(yè)，已簽訂閑置農房租賃協(xié)議1萬(wàn)戶(hù)，年租金1.3億元，吸引工商資本投資145億元。四川省成都市郫都區紅光鎮引入多利農業(yè)公司，與國家開(kāi)發(fā)銀行金融公司共同打造多利市民農莊項目，完成投資2.7億元，利用流轉的1301畝農用地為盒馬鮮生供應有機農產(chǎn)品，吸引21個(gè)農業(yè)雙創(chuàng )項目入駐，485戶(hù)、1500名村民陸續入住新社區。

　?。ㄊ牛┩卣罐r村融資渠道。黑龍江省齊齊哈爾市推行土地承包經(jīng)營(yíng)權、農村集體資源使用權、預期收益權、大中型農機具和不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權“四權”抵押，貸款余額已達65億元。福建省仙游市探索“農地+農戶(hù)+合作社+征信”的擔保融資模式，土地承包經(jīng)營(yíng)權抵押貸款余額已達1.3億元。湖南省瀏陽(yáng)市將農民住房抵押貸款戶(hù)均額度從5萬(wàn)元提高20萬(wàn)元以上，2016年以來(lái)發(fā)放貸款27億元、惠及1.5萬(wàn)個(gè)農戶(hù)。寧夏自治區固原市利用郵儲銀行小額貸款進(jìn)行金融扶貧，對各轄區扶貧部門(mén)與金融機構聯(lián)合篩選的農戶(hù)提供5萬(wàn)元以下扶貧信用貸款，并建立致富帶頭人、合作社和農戶(hù)等多方利益聯(lián)結和風(fēng)險緩釋機制。河南省蘭考縣為農戶(hù)提供小額扶貧貼息貸款、產(chǎn)業(yè)發(fā)展信用貸款和新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款，已發(fā)放3000筆、4億多元貸款，帶動(dòng)8700名貧困人口脫貧。

　?。ǘ┐罱萍既瞬畔锣l平臺。上海市金山區楓涇鎮聯(lián)合江浙滬皖4省市農科院的農業(yè)專(zhuān)家，依托上海農村產(chǎn)權交易所平臺打造長(cháng)三角農創(chuàng )路演中心，2015年以來(lái)開(kāi)展15次農創(chuàng )路演活動(dòng)，使農業(yè)專(zhuān)家的科研成果轉化為實(shí)踐成果，促進(jìn)農業(yè)技術(shù)集成化、勞動(dòng)過(guò)程機械化、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息化。
五、改革創(chuàng )新行政管理體制

　?。ǘ唬┩七M(jìn)市轄經(jīng)濟功能區和行政區合署辦公。湖北省武漢市推進(jìn)武漢經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區和漢南區融合發(fā)展，將54個(gè)黨政部門(mén)融合為22個(gè)，大幅減少了行政協(xié)調事項、提高了行政效能。吉林省長(cháng)春市奢嶺鎮、卡倫鎮、合隆鎮建立一套機構、兩塊牌子、鎮區一體的行政管理新模式。甘肅省金昌市永昌縣河西堡鎮與河西堡化工循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區實(shí)行“區政合一”。

　?。ǘ┩苿?dòng)機構精簡(jiǎn)和職能相近部門(mén)合并。浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮打破條條對口，將12個(gè)內設機構、11個(gè)事業(yè)單位和縣派駐部門(mén)重新組建為15個(gè)大部門(mén)。吉林省延邊州安圖縣二道白河鎮將分散在各部門(mén)的相近職能合并，機構和人員數量分別減少30%、10%。廣東省深圳市光明新區將行政管理部門(mén)縮減為15個(gè)主要職能部門(mén)，推行一部多責、一人多用的行政管理新模式。山東省青島市將建制鎮從77個(gè)減少到43個(gè)，將街道從101個(gè)增加到102個(gè)，新成立的34個(gè)鎮街組織機構統一簡(jiǎn)化為5個(gè)黨政工作機構和6個(gè)財政撥款事業(yè)機構。

　?。ǘ﹥?yōu)化經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制。吉林省延邊州延吉市以授權或委托的方式，將50多項行政審批許可和處罰權下放朝陽(yáng)川鎮，并設立24個(gè)工作窗口承辦。浙江省溫州市蒼南縣將1575項縣級管理權限下放龍港鎮，刻制23個(gè)縣級部門(mén)2號公章、9個(gè)縣級部門(mén)審批專(zhuān)用章授權龍港鎮使用，將18個(gè)縣派駐部門(mén)的300多名行政事業(yè)人員成建制劃轉給龍港管理。浙江省寧波市設立鎮級獨立金庫，明確轄區財政收入超基數部分市和轄區所得全額留存，土地出讓金凈收益除上交國家和省以外部分全額留存。湖北省仙桃市在彭場(chǎng)鎮建立鎮級獨立財政體制，以2014年為基數的新增稅收地方留成部分全額返還，比上年新增部分按50%進(jìn)行獎補。

　?。ǘ模┥罨姓徟?ldquo;最多跑一次”改革。四川省瀘州市設置綜合政務(wù)服務(wù)窗口，通過(guò)流程再造實(shí)現去部門(mén)化，分類(lèi)推行政務(wù)服務(wù)事項“一窗受理”，實(shí)現161項行政許可事項“一章辦結”，其中158項“只跑一次”，企業(yè)名稱(chēng)預先核準等20項“一次都不用跑”。浙江省寧波市、嘉興市、義烏市全面優(yōu)化政務(wù)辦事流程，實(shí)現高頻事項“就近能辦、同城通辦、異地可辦”，讓群眾辦事從“最多跑一次”升級為“就近跑一次”。

　　第一批國家新型城鎮化試點(diǎn)任務(wù)基本完成，后續可圍繞城鄉融合發(fā)展等關(guān)鍵制度繼續探索創(chuàng )新。第二批、第三批試點(diǎn)要繼續圍繞人往哪里去、地從何處來(lái)、錢(qián)從哪里出的大邏輯，對標先進(jìn)、學(xué)習典型，將適用于本地區的好經(jīng)驗迅速應用，并對表試點(diǎn)任務(wù)清單，敢拼敢闖、先行先試、趟出新路子，確保任務(wù)落地生根、開(kāi)花結果。各省級發(fā)展改革委要牽好頭，發(fā)揮好綜合協(xié)調作用，加強對省內試點(diǎn)地區的指導督導。國家發(fā)展改革委將繼續協(xié)同有關(guān)部門(mén)，推動(dòng)改革舉措和政策安排率先在試點(diǎn)地區落地，并梳理提煉、宣傳推廣試點(diǎn)地區典型經(jīng)驗，形成全國性制度和政策安排，推動(dòng)新時(shí)代新型城鎮化高質(zhì)量發(fā)展。

國家發(fā)展改革委辦公廳

2018年4月28日