特色小鎮的原始經(jīng)驗來(lái)自于浙江，是從2016年初開(kāi)始，從浙江向全國范圍擴展的。做好一件事情，最根本的前提是明確這件事的基本概念。所謂特色小鎮，是指在幾平方公里土地上，一個(gè)企業(yè)或若干個(gè)企業(yè)投資建設，集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮和產(chǎn)業(yè)園區的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)平臺，簡(jiǎn)稱(chēng)為“非鎮非區”。而特色小城鎮是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經(jīng)濟規模、特色產(chǎn)業(yè)鮮明的行政建制鎮。二者有一定共性，但在地理區位和發(fā)展模式上有很大差異，混淆了二者概念，可能造成資源錯配、要素錯配，違反經(jīng)濟規律。

　　特色小鎮在實(shí)施新型城鎮化戰略中，具有不可替代的獨特作用，也是實(shí)施鄉村振興戰略和區域協(xié)調發(fā)展戰略的有力支撐。一方面，從生產(chǎn)的角度講，有利于建設現代化產(chǎn)業(yè)體系，打造高端產(chǎn)業(yè)和高端要素的集聚地；另一方面，從生活生態(tài)的角度講，也有利于創(chuàng )造一個(gè)獨具魅力的新的生活空間，使人民的生活更方便、更舒心、更美好。

　　兩年多來(lái)，一些地區大膽探索、先行先試、銳意進(jìn)取，打造出了一批高品質(zhì)的特色小鎮，彰顯出鮮明的獨特性和旺盛的生命力，成為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)新亮點(diǎn)。比如，杭州市上城區的玉皇山南基金小鎮，是由區政府下屬?lài)笸顿Y建設的，對3平方公里左右的土地和既有建筑物進(jìn)行整合，統一規劃辦公區、居住區、文化區、生態(tài)區，引來(lái)了大量基金公司入駐，并為就業(yè)人員提供高品質(zhì)的住宅和人才公寓，形成了基金產(chǎn)業(yè)的一個(gè)發(fā)展高地。再如，北京市密云區的古北水鎮，是大型央企中青旅公司投資建設的，利用長(cháng)城遺址的獨特旅游資源，打造成集合休閑、旅游、餐飲、住宿、度假于一體的項目區，每年能吸引100萬(wàn)以上的游客去游玩。

　　但任何事物都有兩面性。特色小鎮推進(jìn)得當，會(huì )大有好處；推進(jìn)不當，就有可能造成敗筆、留下遺憾。兩年多來(lái)，國家發(fā)展改革委會(huì )同有關(guān)部門(mén)，前往21個(gè)省100多個(gè)特色小鎮和小城鎮，開(kāi)展了大量調研，發(fā)現一些地區走了樣、變了味兒，違反了特色小鎮建設初衷。2017年12月，國家發(fā)展改革委會(huì )同國土部、環(huán)保部、住建部，出臺了《關(guān)于規范推進(jìn)特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》），文件中的一些新政策也是針對這些問(wèn)題提出的。這些問(wèn)題主要表現在以下幾個(gè)方面：

　　一是對特色小鎮的概念認識不清。一些地區把特色小鎮當成筐，什么都往里裝，隨意地把產(chǎn)業(yè)園區、旅游景區、體育基地、美麗鄉村、田園綜合體項目，或者招商手冊中的普通建設項目，戴上特色小鎮的“帽子”。實(shí)際上，之所以稱(chēng)之為特色小鎮，就是因為集聚的是高端要素和高端產(chǎn)業(yè)，并且既有產(chǎn)業(yè)區，又有居住區，還有文化旅游區，是一個(gè)有獨特魅力的新型空間；既有較大的產(chǎn)業(yè)規模，又有幾平方公里左右的土地規模，不是隨便一個(gè)普通單體項目就可以稱(chēng)之為特色小鎮。

　　特別需要說(shuō)明和更正的是，不少地區錯誤地把有特色的行政建制鎮當成特色小鎮，沒(méi)有認識到這實(shí)際上是特色小城鎮。對于2016、2017年創(chuàng )建的第一批127個(gè)全國特色小鎮、第二批276個(gè)全國特色小鎮，在《若干意見(jiàn)》中，已經(jīng)統一明確為全國特色小城鎮。目前，國家級特色小鎮，還一個(gè)都沒(méi)有。

　　二是追求數量而忽視質(zhì)量。在全國31個(gè)省份中，有23個(gè)省份已經(jīng)公布了省級特色小鎮和特色小城鎮的創(chuàng )建名單，其中特色小鎮共有772個(gè)、特色小城鎮共有621個(gè)。但是，其中的一些特色小鎮質(zhì)量不高，還停留在規劃環(huán)節或概念環(huán)節。特別是，多數中西部地區仍處于工業(yè)化城鎮化加速發(fā)展階段，城市群、中心城市和縣域經(jīng)濟的實(shí)力都不夠強，在這種背景下培育特色小鎮，要比發(fā)達地區更難。

　　三是市場(chǎng)化運作不充分。特色小鎮建設有兩種模式，一種是地方政府劃好地塊，引入一家企業(yè)獨立或牽頭投資運營(yíng)；另一種是地方政府劃好地塊后，將地劃分為幾塊或幾十塊，然后分別引入多家企業(yè)投資運營(yíng)。特色小鎮實(shí)質(zhì)上是一個(gè)項目，需要算得過(guò)來(lái)帳，能夠實(shí)現盈虧平衡、能夠盈利。如果沒(méi)有計算好盈利周期和投資回報率，沒(méi)有設計出好的產(chǎn)業(yè)內容，就無(wú)法使小鎮存活。一些市縣政府在特色小鎮招商沒(méi)有成功的情況下，把不具備產(chǎn)業(yè)運營(yíng)能力的地方國企作為項目主體，一廂情愿地發(fā)展自以為有前景的特色產(chǎn)業(yè)，有可能無(wú)法實(shí)現持續運營(yíng)、成為閑置資產(chǎn)、爛尾工程、半拉子工程。

　　四是政府債務(wù)風(fēng)險有所累積。特色小鎮項目投資規模大、回報周期長(cháng)，一些發(fā)達市縣的經(jīng)濟體量和綜合財力比較強，有一定能力依托當地國企建設小鎮。但一些依靠財政轉移支付維持運轉的、典型“吃財政”的市縣，甚至一些縣級政府綜合債務(wù)率超過(guò)100%的風(fēng)險預警地區，也希望利用融資平臺公司舉債建設。特別是，多數中西部地區民營(yíng)經(jīng)濟不發(fā)達、優(yōu)質(zhì)企業(yè)少，一些市縣政府不得不舉債配套大量啟動(dòng)資金，以增加政府債務(wù)的代價(jià)，來(lái)?yè)Q取小鎮招商的成功。

　　五是存在一些房地產(chǎn)化傾向。當前，在地方政府招商工作中，如果企業(yè)是來(lái)投資房地產(chǎn)的，或者不給土地，又或給土地但地價(jià)很高；但如果企業(yè)是來(lái)投資產(chǎn)業(yè)尤其是特色小鎮的，那么不僅能夠得到土地，還可以享受較低的地價(jià)。一些企業(yè)尤其是房地產(chǎn)企業(yè)，沒(méi)有規劃出有前景的產(chǎn)業(yè)內容，沒(méi)有設計出可持續的盈利模式，就以特色小鎮之名低價(jià)圈土地，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)之名進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，小鎮內的房地產(chǎn)用地偏多、產(chǎn)業(yè)用地明顯偏少。如果將來(lái)盈利前景不好，企業(yè)就可能“跑馬圈地”，之后“賣(mài)房跑路”，原本規劃的產(chǎn)業(yè)棄之不顧。

　　這些問(wèn)題需要引起高度關(guān)注。為了針對問(wèn)題進(jìn)行規范糾偏，引導特色小鎮健康發(fā)展，2017年12月，國家發(fā)展改革委出臺了《若干意見(jiàn)》。主要包括以下幾個(gè)方面：

　　一是準確把握特色小鎮內涵。各相關(guān)方必須認識到，特色小鎮是在幾平方公里土地上的一個(gè)項目綜合體、一個(gè)產(chǎn)業(yè)社區綜合體，而不是建制鎮。特色小鎮有“市郊鎮”“市中鎮”“園中鎮”“鎮中鎮”等不同地理區位，要因地制宜地設計發(fā)展模式。市郊鎮是城市郊區的特色小鎮，主要作用是推動(dòng)城鄉融合發(fā)展；市中鎮是城市內部的特色小鎮，主要作用是盤(pán)活城市內部的低效閑置建設用地，重新規劃整合成特色小鎮。園中鎮是產(chǎn)業(yè)園區內部的特色小鎮；主要作用是集聚園區中的高端要素和服務(wù)功能，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區優(yōu)化升級和產(chǎn)城融合；鎮中鎮是建制鎮內部的特色小鎮，主要作用是在形成建制鎮的一個(gè)新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)和就業(yè)吸納器。

　　二是遵循城鎮化發(fā)展規律。浙江特色小鎮是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，具備相應的產(chǎn)業(yè)基礎和要素基礎。各地區發(fā)展很不平衡，要按規律辦事，科學(xué)把握浙江經(jīng)驗的可復制和不可復制內容，防止盲目發(fā)展、一哄而上。

　　三是厘清政府與市場(chǎng)邊界。各地區要把企業(yè)作為特色小鎮建設的主力軍，培育特色小鎮投資運營(yíng)商，引導企業(yè)有效投資。企業(yè)可以是央企，也可以是已經(jīng)市場(chǎng)化轉型的地方國企，還可是大中型民企。地方政府要強化規劃引導、營(yíng)造制度環(huán)境、提供設施服務(wù)，順勢而為、因勢利導，不要過(guò)度干預，不要積累政府債務(wù)風(fēng)險。

　　四是嚴控房地產(chǎn)化傾向。各地區要綜合考慮特色小鎮吸納就業(yè)和常住人口的規模，從嚴控制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，合理確定住宅用地占整個(gè)小鎮建設用地的比例。提高產(chǎn)業(yè)用地比例，鼓勵優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)。地方政府要科學(xué)論證企業(yè)創(chuàng )建特色小鎮規劃，對產(chǎn)業(yè)內容和盈利模式進(jìn)行重點(diǎn)把關(guān)，防范“假小鎮真地產(chǎn)”項目。

　　五是嚴格節約集約用地。各地區要劃定特色小鎮的發(fā)展邊界、合理控制四至范圍。一般認為，規劃用地面積應控制在3平方公里左右，其中建設用地面積應控制在約1平方公里。市縣政府要探索盤(pán)活存量和低效建設用地，在有一定產(chǎn)業(yè)基礎的地塊上建設，盡可能避免所有的特色小鎮都要重新規劃土地。

　　六是注重打造鮮明特色。特色小鎮“特”在哪里？通常理解為1+N，1是特色產(chǎn)業(yè)，N是特色文化、特色環(huán)境和特色建筑等，這些都是1/N。各地區要以特色產(chǎn)業(yè)為核心，兼顧特色文化、特色環(huán)境和特色建筑，找準特色、凸顯特色、放大特色，防止同質(zhì)化競爭。要聚焦高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端，促進(jìn)高端要素集聚和特色產(chǎn)業(yè)集群。

　　在下一步工作中，國家發(fā)展改革委將牽好頭，會(huì )同有關(guān)部門(mén)，加強對各地區的監督檢查評估。并落實(shí)國家發(fā)展改革委《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮化建設重點(diǎn)任務(wù)的通知》，會(huì )同有關(guān)部門(mén)和地方政府，支持一批特色小鎮高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮標桿示范帶動(dòng)作用。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)將對已公布的第一批127個(gè)全國特色小城鎮、第二批276個(gè)全國特色小城鎮、96個(gè)全國運動(dòng)休閑特色小鎮等，開(kāi)展定期測評和優(yōu)勝劣汰。各省級人民政府要強化主體責任意識，及時(shí)規范糾偏，調整優(yōu)化實(shí)施方案、創(chuàng )建數量和配套政策。

　?。ㄗ髡呦祰野l(fā)展改革委發(fā)展規劃司城鎮化推進(jìn)協(xié)調處副處長(cháng)）