德國作為高度重視地區均衡化發(fā)展的發(fā)達國家，空間規劃制度起步較早，于1965年就頒布了以“空間規劃”為名的《德國空間規劃法》（簡(jiǎn)稱(chēng)ROG）。在其發(fā)展過(guò)程中，健全的空間規劃體系和法律法規建設起到了重要的指導作用。近期，為應對現行的空間規劃重疊等問(wèn)題，我國也進(jìn)行了機構改革的探索，新成立了自然資源部。在此背景下，通過(guò)對德國空間規劃制度的解讀，可為我國下一步的空間規劃改革尤其是空間規劃體系、法規體系的構建提供借鑒。

　　德國建立了“綜合規劃、專(zhuān)項規劃”的兩類(lèi)空間規劃體系

　　德國的空間規劃體系包括綜合性的空間規劃和專(zhuān)項規劃兩類(lèi)。綜合性的空間規劃又分為覆蓋全域的空間布局規劃和指導具體建設的建設規劃。其中，空間布局規劃考慮到德國聯(lián)邦制國體的特點(diǎn)，依托聯(lián)邦、州、市鎮三級行政體系，ROG明確編制聯(lián)邦、州、市鎮三級空間規劃。如果州域范圍內有多個(gè)中心城鎮需要加強協(xié)調，在州域和市鎮（地方）之間還會(huì )編制區域規劃。而建設規劃則指在市鎮層面確定土地用途及相關(guān)使用條件的規劃，包括土地利用規劃(F-Plan)和建造規劃(B-Plan)兩個(gè)階段。土地利用規劃相當于我國的城市總體規劃，明確土地利用的用地類(lèi)型；建造規劃則是根據土地利用規劃，對一定區域具體實(shí)施建設時(shí)的相關(guān)用地使用以及建筑控制等進(jìn)行確定，相當于我國的詳細規劃。

　　《德國空間規劃法》主要內容與特點(diǎn)

　　該法共分為4章23條。第一章為一般性條款；第二章為州空間規劃、法律授權；第三章為聯(lián)邦空間規劃；第四章為過(guò)渡及結束條款。該法對空間規劃的概念、任務(wù)、基本原則、約束作用、各聯(lián)邦州如何制定空間規劃法律、空間規劃編制及需要協(xié)調的主要內容做出了詳細的規定。

　　通過(guò)對法律條文的分析解讀，概括起來(lái)具有以下三個(gè)特點(diǎn)：

　　一是十分注重促進(jìn)地區的均衡化發(fā)展，以及整體發(fā)展戰略的制定。從該法確定的十四條空間規劃編制基本原則以及州空間規劃編制的主要內容可以看出，德國將空間規劃作為促進(jìn)地區均衡發(fā)展的重要抓手，通過(guò)制定適宜的空間發(fā)展戰略（或空間結構），統籌協(xié)調全域空間的發(fā)展問(wèn)題。

　　二是十分注重發(fā)展與保護之間的關(guān)系。在空間規劃的基本原則中，明確規定了建設空間和非建設空間的概念。對于建設空間，在研究中心地系統、人口分布、生產(chǎn)與生活服務(wù)體系的基礎上，提出空間發(fā)展戰略及政策措施；對于非建設空間，要求制定農業(yè)、林業(yè)、歷史文化、休憩體系的規劃目標與相應的發(fā)展策略。

　　三是十分注重人本視角下的政策制定，將空間規劃作為政策投放與統籌的工作平臺。為促進(jìn)地區均衡發(fā)展，空間規劃需提出明確的政策分區，如巴登—符騰堡州的州域空間規劃明確提出了城鎮密集區、城鎮密集區鄰近地區、農村地區中的密集地區、嚴格意義的農村地區四類(lèi)政策區?？臻g規劃提出的政策分區，將成為制定改善落后地區教育與工作機會(huì )、住房需求等措施的重要依據，空間規劃也真正成為了各類(lèi)資金幫扶政策的統籌平臺。

　　以《德國空間規劃法》為統領(lǐng)，建立了控制類(lèi)和建設類(lèi)相結合的空間規劃法規體系

　　一是綜合性的空間規劃主要依托《空間規劃法》《空間規劃條例》及相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)項法。該條例實(shí)際上是對《空間規劃法》中“基本原則”的細化和解釋?zhuān)瑢臻g規劃原則的應用范圍做了具體規定。專(zhuān)項法中，除《交通法》《水運法》與《排放保護法》等法律以外，特別提到了《聯(lián)邦自然保護法》《聯(lián)邦森林法》《循環(huán)經(jīng)濟與固體廢物處理法》等法律。對于州及地方（地方）層級，還應遵守州域層級的規劃法及相應的法律法規。

　　二是專(zhuān)項類(lèi)規劃以《交通法》等專(zhuān)項法律為編制依據，根據需要，依據其他法規及部門(mén)規章，地方政府還會(huì )編制景觀(guān)框架規劃、城市發(fā)展規劃、景觀(guān)規劃、綠化秩序規劃、形態(tài)規劃等規劃類(lèi)型。

　　三是建設類(lèi)規劃的法理依據主要有《聯(lián)邦建設法典》《建設法典實(shí)施法》及相關(guān)條例與標準?！督ㄔO法典》是聯(lián)邦德國建設方面最全面、系統、權威的法律，有關(guān)規劃的內容滲透在具體的條款中，2002年4月修訂完成的《建設法典》共計4章247條；《建設法典實(shí)施法》是對《建設法典》中關(guān)鍵性?xún)热莸倪M(jìn)一步解釋和補充，但僅有20條；《規劃圖例條例》規定了各種規劃附件應該采用的圖件形式，圖件上的各種表達符號應該參照本條例執行。標準方面，應用最為廣泛的為《建設用地分類(lèi)規范》，該規范明確了建設用地分類(lèi)標準，具體包括居住用地、商業(yè)用地、混合用地、特殊用地4個(gè)大類(lèi)和11個(gè)小類(lèi)。

　　對我國空間規劃變革方向的啟示

　　一是加強立法，保障全域空間規劃的權威性。在整合《土地管理法》《城鄉規劃法》《環(huán)境保護法》《森林法》有關(guān)規劃編制內容的基礎上，形成《空間規劃法》，以《空間規劃法》為主干、其他專(zhuān)項法律為配套、部門(mén)規章與技術(shù)標準為支撐的法律法規體系。

　　二是加強全域空間管控，建立完善的空間規劃編制體系。一方面，通過(guò)建立與事權相對應的空間規劃傳導機制，自上而下逐層落實(shí)上位規劃的戰略意圖，并對發(fā)展空間與保護空間優(yōu)化坐標與界限；另一方面，在全域空間規劃劃定政策分區的基礎上，編制城市建設用地、耕地、林地等專(zhuān)項規劃，進(jìn)一步細化、優(yōu)化空間范圍與政策措施，保障落地實(shí)施。