2018 年實(shí)行的黨和國家機構改革是全國上下普遍關(guān)注的話(huà)題。但應該明確的是，這種行政管理體制的改變，是政府體制機制的自我糾偏與完善，解決的是規劃作為一種行政職能存在多年的交叉重復和矛盾沖突問(wèn)題，是政府行政管理體制適應執政理念變化而做出的調整，其直接影響主要在于行政權力和責任的配置、行政程序的梳理和行為模式的重塑。

　　然而，由于我國實(shí)行的強政府模式和“集中力量辦大事”的管理特征，政府的規劃行政管理體制變化，會(huì )極大地影響規劃行業(yè)的工作重點(diǎn)、組織方式、價(jià)值導向，乃至生存與發(fā)展，由此，規劃界一些人出現焦慮與迷茫，是可以理解的現象。不過(guò)由此得出結論，機構調整將會(huì )對規劃學(xué)科產(chǎn)生巨大影響，則是需要時(shí)間檢驗的結論。

　　一般認為，學(xué)科是獨立于政府部門(mén)的知識體系，對于城鄉規劃這樣的實(shí)踐性交叉學(xué)科也不例外。知識體系是一個(gè)逐步累積的過(guò)程，人們在大量的社會(huì )實(shí)踐中不斷探索出實(shí)踐經(jīng)驗，創(chuàng )造出新的知識點(diǎn)，形成新的知識簇群與體系，同時(shí)，學(xué)科之間的交叉和相互借鑒也催生出新的知識?，F代城鄉規劃學(xué)的發(fā)展歷程，正是基于實(shí)踐積累與交叉融合而壯大起來(lái)的。作為一門(mén)一級學(xué)科，城鄉規劃學(xué)的淵源主要包括三大知識源頭，一是基于工程實(shí)踐的土木工程學(xué)和建筑學(xué)；二是基于空間觀(guān)察與分析的地理科學(xué)；三是基于社會(huì )管理的公共管理學(xué)。隨著(zhù)現代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，又不斷有新的學(xué)科和技術(shù)的介入和融合，形成了今天城鄉規劃學(xué)龐大的知識體系，并且仍然處于不斷擴展的過(guò)程中。在這個(gè)過(guò)程中，前瞻性始終是學(xué)科發(fā)展的基本動(dòng)力之一。學(xué)科知識體系中，既包含政府所關(guān)注的知識元素，也包含一些政府未必感興趣，但對于行業(yè)而言至關(guān)重要的內容，甚至還有一些對政府和行業(yè)都未必有用，但對于學(xué)科自身完善至關(guān)重要的成分。

　　另一方面，從公共管理學(xué)分析，政府機構的設置和政策制定，取決于執政者對于社會(huì )訴求的響應。社會(huì )上存在各種各樣的問(wèn)題，而公共政策問(wèn)題的界定遵循著(zhù)所謂“公共政策問(wèn)題鏈”的過(guò)程，即“問(wèn)題→社會(huì )問(wèn)題→社會(huì )公共問(wèn)題→公共政策問(wèn)題”的過(guò)程，只有那些成為“公共政策問(wèn)題”的問(wèn)題，才可能引發(fā)政策制定者的重視和行動(dòng)。當一般的政策調整難以解決問(wèn)題時(shí)，體制機制調整就成為必要的選項。

圖1 社會(huì )需求、行業(yè)實(shí)踐、政策調整與學(xué)科建設的關(guān)系概念圖

資料來(lái)源：作者自繪

　　因此，政策制定和機構調整相對于科學(xué)研究而言，存在一定的時(shí)滯。專(zhuān)家學(xué)者早在1980年代就研究城鎮化，但是直到20多年后才真正納入中央政府的政策框架；有關(guān)城市更新、城市設計的學(xué)術(shù)研究也遠早于城市“雙修”政策的出臺；有關(guān)公眾參與的學(xué)術(shù)研究遠早于社區規劃師制度的出臺，這些都在一定程度上說(shuō)明，學(xué)術(shù)研究和學(xué)科發(fā)展的超前特征。當然，這并不是否定行政實(shí)踐的科學(xué)價(jià)值，有關(guān)規劃實(shí)施理論建設滯后于行政實(shí)踐探索的現象正是一個(gè)例證。但起碼說(shuō)明了一點(diǎn)，基于特定時(shí)期執政需求的機構改革，和學(xué)科知識體系的重構之間，未必存在簡(jiǎn)單的相關(guān)關(guān)系。

　　從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，學(xué)科發(fā)展有其自身的客觀(guān)規律，響應社會(huì )需求的變化，是城鄉規劃學(xué)學(xué)科建設的根本動(dòng)力源泉，政府行政管理體制變化只是從另一個(gè)維度對學(xué)科建設提出了新要求，與其過(guò)度關(guān)注政府主管部門(mén)變更帶來(lái)的規劃行業(yè)何去何從問(wèn)題，不如更多地關(guān)心社會(huì )需求變化對學(xué)科建設提出的新挑戰。

　　本次深化黨和國家機構改革的目的之一，在于“統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”,“為生態(tài)文明建設提供制度保障”。生態(tài)文明建設是政府主導的大局，回應了人民群眾在小康之后對于生活質(zhì)量、環(huán)境品質(zhì)、社會(huì )治理等諸多方面的訴求。在這個(gè)背景下，城鄉規劃學(xué)科必須識大局，順應時(shí)代需求，補短板，進(jìn)一步提升規劃的地位與效能。

　　在這樣的話(huà)語(yǔ)體系下，對于城鄉規劃學(xué)科而言最重要的是，必須適應新時(shí)代城市規劃地位變化帶來(lái)的挑戰。這種“地位”的變化包含了幾個(gè)維度：

　　一是從政府與社會(huì )關(guān)系角度看規劃職能。1950—1960年代，城市規劃與計劃一起，構成了社會(huì )主義計劃經(jīng)濟體制的基礎，規劃對空間資源配置起到?jīng)Q定性作用；改革開(kāi)放后，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟體制逐步建立以來(lái)，規劃的作用很多時(shí)候表現為一種工具，成為各級政府之間進(jìn)行利益博弈、企業(yè)與政府主管部門(mén)之間進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的手段，游離于制度本體之外，資本和權力對空間資源配置經(jīng)常起到?jīng)Q定性作用。全面建設生態(tài)文明，有賴(lài)于空間規劃作為其基本制度之一，城市規劃作為國土空間規劃的有機組成部分，從制度的工具，回歸到制度本身，成為制度的組成部分之一，這是規劃地位的重大提升。與這種政治地位或政策要求的提升相比，行政管理體制隸屬的變更，應該屬于另一個(gè)層面的話(huà)題，遺憾的是，規劃師們迄今尚未對此形成清醒的認知。

　　二是從政府行政管轄角度看規劃隸屬。這是眼下大家熱議的話(huà)題。城鄉規劃管理職能從傳統的“建口”劃歸“資源口”，城鄉規劃從一項獨立的政府行政職能，變成國土空間規劃體系內迄今尚未明確的諸多規劃層級或類(lèi)型中的一種，業(yè)務(wù)主管部門(mén)從獨立設置的城鄉規劃司，變成隱含在國土空間規劃局里，這讓不少規劃師難以理解。然而，我們應該意識到，多年來(lái)職業(yè)生涯憑借的學(xué)科支撐——城鄉規劃學(xué)，在國土空間規劃職能涉及到的諸多業(yè)務(wù)工作領(lǐng)域中，屬于學(xué)科地位較高、學(xué)科體系較為完善的狀況，因而，應該理所當然地擔當起國土空間規劃體系建設的重要理論支撐。

　　三是從具體社會(huì )實(shí)踐角度看規劃工作。主管部門(mén)的變更，并不是既有規劃工作的廢止或停滯，而意味著(zhù)規劃工作的轉型，不能再延續“工具”的慣性推進(jìn)規劃工作，而應該意識到作為制度應該承擔的歷史擔當，應該發(fā)揮在轉變生產(chǎn)方式和生活方式方面的效用，應該研究如何“融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會(huì )建設各方面和全過(guò)程”的問(wèn)題。很明顯，這已經(jīng)不再是一種維護行業(yè)利益、限制行業(yè)準入的以技術(shù)或技能為核心，自我保護意識強烈的工作，而是一種有著(zhù)強烈公共利益導向的政策過(guò)程，有著(zhù)底線(xiàn)思維和多元開(kāi)放特征的社會(huì )工程。

　　顯而易見(jiàn)，社會(huì )需求變了，政府對于規劃的要求變了，規劃運營(yíng)的外部環(huán)境變了。遺憾的是，以往的規劃研究偏重于城市規劃獨善其身式的改進(jìn)與改良，缺少對規劃運行外部環(huán)境的足夠關(guān)注。城市規劃師作為職業(yè)人士多多少少存在“政治無(wú)意識”現象：他們很少把自己所從事的工作看作國家戰略或政策的組成部分，不愿意承認或主觀(guān)上意識不到規劃的政治性，對于自己工作的政治含義缺乏必要的思想和技術(shù)準備。因此，在新時(shí)代我們不僅需要研究機構調整這個(gè)外部環(huán)境的變化，更需要研究時(shí)代特征、社會(huì )需求以及執政理念的調整帶來(lái)的外部環(huán)境變化，重新審視城鄉規劃學(xué)科轉型發(fā)展的若干關(guān)鍵問(wèn)題。

　　首先是學(xué)科邊界問(wèn)題。城鄉規劃學(xué)被定義為“以城鄉建成環(huán)境為研究對象，以城鄉土地利用和城市物質(zhì)空間規劃為學(xué)科的核心”。學(xué)科領(lǐng)域包括：“認識城鄉建設和發(fā)展規律，預測城鄉未來(lái)發(fā)展趨勢、預先綜合安排城鄉建設和發(fā)展，保證城鄉規劃得以實(shí)施等方面”。一級學(xué)科之下分設六個(gè)二級學(xué)科：區域發(fā)展與規劃、城鄉規劃與設計、住房與社區建設規劃、城鄉發(fā)展歷史與遺產(chǎn)保護規劃、城鄉生態(tài)環(huán)境與基礎設施規劃、城鄉規劃管理。這一學(xué)科邊界的定義強烈地折射出學(xué)科發(fā)展傳統，在生態(tài)文明建設和城鄉社會(huì )治理的語(yǔ)境下，城鄉規劃學(xué)面臨著(zhù)進(jìn)一步向區域乃至國土空間延伸；還是向城鄉實(shí)體空間或建成環(huán)境收縮的戰略選擇，前者面臨著(zhù)地理科學(xué)既有優(yōu)勢的擠壓，后者則存在與建筑學(xué)，尤其是其二級學(xué)科城市設計的交叉。

　　其次是學(xué)科的核心知識體系問(wèn)題。有專(zhuān)家將城鄉規劃專(zhuān)業(yè)的知識體系定義為5 個(gè)領(lǐng)域的10 門(mén)核心課程：即城市與區域發(fā)展、城鄉規劃理論與方法、城鄉空間規劃、城鄉專(zhuān)項規劃、城鄉規劃實(shí)施等領(lǐng)域，城鄉規劃原理、城鄉生態(tài)與環(huán)境規劃、地理信息系統應用、城市建設史與規劃史、城鄉基礎設施規劃、城鄉道路與交通規劃、城市總體規劃與村鎮規劃、詳細規劃與城市設計、城鄉社會(huì )綜合調查研究、城鄉規劃管理與法規等課程?？梢钥闯?，這一構成是基于物質(zhì)空間設計為核心組建的，與承擔城市治理職能或國家基本制度的要求存在差距，難以完全適應構建山水林田湖草生命體的時(shí)代需求。是進(jìn)一步強化設計傳統，扭轉近年來(lái)城鄉規劃學(xué)客觀(guān)存在的空心化態(tài)勢；還是因應客觀(guān)需求，進(jìn)一步強化管理學(xué)、社會(huì )學(xué)、生態(tài)學(xué)、資源科學(xué)的成分與比重？是一種兩難的抉擇?；蛟S有必要考慮重構城鄉規劃學(xué)科，在共同的規劃研究基礎上，形成兩大知識領(lǐng)域：一是以城鄉建設管理的咨詢(xún)業(yè)為主要需求對象的規劃設計知識體系；二是以面向社會(huì )治理為主要需求對象的政策規劃知識體系。

　　再次是價(jià)值與倫理因素在學(xué)科體系中的地位。這是傳統城鄉規劃學(xué)科的短板之一，也是城鄉規劃屢被詬病、規劃行業(yè)職業(yè)風(fēng)險高的內在原因之一，雖然近年來(lái)得到一定的重視，但與時(shí)代要求相差甚遠。作為“涉及國家、人民生命財產(chǎn)安全的專(zhuān)業(yè)技術(shù)工作領(lǐng)域”，城鄉規劃學(xué)的構成應該形成專(zhuān)業(yè)知識、職業(yè)技能與價(jià)值倫理三足鼎立的格局，目前存在的不均衡狀況亟待改善。具體而言，目前看來(lái)起碼應該加強以下幾方面的內容：一是一切行為以公共利益為核心的價(jià)值觀(guān)，重構規劃學(xué)科與職業(yè)操守體系；二是尊重自然、以生物多樣性保護原則為前提的世界觀(guān)，以此為基礎重構空間規劃的基本理論體系；三是尊重歷史、重視文化傳承與發(fā)展的歷史觀(guān)，依此原則重構規劃工作的基本行為準則和工作程序；四是以多元包容和社會(huì )公平為基本準則的社會(huì )觀(guān)，重新審視規劃的對象與均衡發(fā)展問(wèn)題。

　　最后是規劃工作的基本技能問(wèn)題。技能一直是作為城鄉規劃學(xué)尤其是城鄉規劃教育的核心元素之一，規劃師也是以專(zhuān)業(yè)性強標榜自己，而專(zhuān)業(yè)性強的背后是職業(yè)技能的門(mén)檻，迄今不少規劃編制機構仍然以設計快題作為遴選員工的入職考試科目之一。針對社會(huì )日益多元化、資源環(huán)境壓力日趨嚴重、城市發(fā)展逐步轉向提質(zhì)為首要目標的時(shí)代特征，需要強化的規劃技能起碼應該包括幾方面：一是社會(huì )工作方法，比如，社會(huì )溝通以求得共識的技能，社會(huì )動(dòng)員以尋求公共利益的技能；二是政策制定方法：比如，政策溝通以求得規劃協(xié)調的技能；三是資源環(huán)境領(lǐng)域的技能，比如，價(jià)值評估與績(jì)效評判的技能；四是品質(zhì)優(yōu)先、個(gè)性化定制的規劃設計技能等。

　　總之，作為一門(mén)既古老又年輕的一級學(xué)科，城鄉規劃學(xué)不僅具有技術(shù)性、區域性、藝術(shù)性、綜合性等特點(diǎn)，更重要的是，它最基本的屬性在于政策性，正是政策屬性決定了它有別于一般工程科學(xué)，決定了城市規劃不是一般的產(chǎn)品設計或生產(chǎn)，而是政府對城市發(fā)展進(jìn)行宏觀(guān)調控的手段，即所謂的戰略指引與剛性管控。在生態(tài)文明建設的今天，城鄉規劃學(xué)迎來(lái)了又一次蛻變與升華的契機，也面臨著(zhù)重構與裂變的挑戰。抓住契機，推動(dòng)城鄉規劃學(xué)從工學(xué)門(mén)類(lèi)向工學(xué)、理學(xué)與管理學(xué)門(mén)類(lèi)下的一級學(xué)科轉型，是我們共同的歷史責任。

　?。ㄗ髡邽閲H城市與區域規劃師學(xué)會(huì )副主席，中國城市規劃學(xué)會(huì )常務(wù)副理事長(cháng)兼秘書(shū)長(cháng)）