紐約地鐵的臟亂差是獨一無(wú)二的，其暴露出來(lái)的制度問(wèn)題卻可能是全球共有的。

　　初來(lái)紐約的人，無(wú)不為這座世界超級大城市的地鐵之臟而感到震驚。只要在紐約生活久了，再內向的人，一旦吐槽起這地鐵系統的晚點(diǎn)、臭味和狹小，也總能滔滔不絕。紐約地下的不堪入目與其地上的繁榮形成了鮮明的對比。紐約作為全球經(jīng)濟之都，其市政府每年財政收入高達800億美元。如此龐大的市政府，為何仍然無(wú)法投資改善這座城市賴(lài)以生存的地鐵系統？這一切，還得從40多年前的一場(chǎng)財政危機說(shuō)起。

　　1.財政危機

　　1960年代后期以及1970年代對于紐約來(lái)說(shuō)是一個(gè)灰色的時(shí)期。美國整體的戰后繁榮不復存在，紐約市的犯罪率更是居高不下。社會(huì )動(dòng)蕩，人心惶惶，紐約那時(shí)是名副其實(shí)的“罪惡之城”。在經(jīng)濟下行的基礎上，紐約市政府也瀕臨破產(chǎn)，公共開(kāi)支入不敷出，許多市政設施的維護陷入了泥潭。據不可靠消息，紐約如今地鐵站內隨處可見(jiàn)的涂鴉和污物，有些還是1970年代留下的“文物”。但是，1970年代對紐約地鐵的影響，不僅僅只是墻上的幾個(gè)涂鴉而已；財政危機給地鐵系統從制度層面埋下了更深層次的“禍根”。

　　2.地方債

　　財政是一座城市的命脈。紐約市政府用兩種方式為公共服務(wù)籌錢(qián)：第一種是一般性政府收入，第二種則是舉債。一般性政府收入指的是各類(lèi)稅收、執照費、水電費等收入，這些錢(qián)用于支付警察、公務(wù)員、公立學(xué)校老師等人的工資以及政府日常運營(yíng)的開(kāi)銷(xiāo)。紐約州現行的法律規定，市政府的一般性收入和支出必須平衡，即政府不能花的比掙得多。當市政府需要建設大型市政項目時(shí)，則可以選擇舉債。無(wú)論是新修道路還是公園翻新，只要這個(gè)項目滿(mǎn)足造價(jià)高于35000美元和使用壽命大于5年等條件，政府便可以發(fā)行債券等金融工具來(lái)為項目借錢(qián)，日后再還。

　　然而在1970年代，政府借錢(qián)的條件有些過(guò)于寬松了：紐約市政府除了發(fā)債來(lái)建設市政工程，還用借來(lái)的錢(qián)支付起了公務(wù)員工資等日常開(kāi)銷(xiāo)。當時(shí)，紐約市政府發(fā)現稅收已不夠用，之前借來(lái)的錢(qián)也還不上了，便繼續向銀行借更多的錢(qián)，以債還債。如此一來(lái)，政府的債務(wù)越積越多，信用評級直線(xiàn)下降。

　　終于有一天，銀行決定不再向紐約市政府發(fā)放貸款。斷了“財路”的紐約市，瞬間面臨著(zhù)破產(chǎn)的風(fēng)險。面對危機，時(shí)任紐約州州長(cháng)和紐約市市長(cháng)一齊跑去美國首都華盛頓向總統求助，希望聯(lián)邦政府可以伸出援手，幫助紐約這座全美第一大城市渡過(guò)難關(guān)?？墒强偨y認為這場(chǎng)財政危機不是天災，而是人禍，于是拒絕在當時(shí)立刻提供救助。1975年10月30日，紐約當天報紙的頭版標題是：“總統對紐約說(shuō)：去死吧（Ford to City: Drop dead）。”

　　3.州政府接管紐約市地鐵

　　盡管后來(lái)紐約市通過(guò)各種途徑避免了破產(chǎn)并漸漸化解了財政危機，總體地來(lái)看，在這場(chǎng)危機中，紐約的一些解決方案其實(shí)并不利于城市未來(lái)的發(fā)展。將地鐵系統“移交”給州政府就是這樣一個(gè)“錯誤”決定。

　　你沒(méi)有看錯，紐約市地鐵的管理者并不是市政府，而是州政府。當年，在紐約市財政全面崩盤(pán)之前，州政府創(chuàng )立了Metropolitan Transportation Authority（大都會(huì )交通署，簡(jiǎn)稱(chēng)MTA）。MTA的前身已經(jīng)管理著(zhù)紐約州內數條連接市區和郊區的鐵路、隧道以及橋梁，擁有可觀(guān)的過(guò)路費收入。之所以讓MTA于1968年正式接管紐約市的地鐵系統，其實(shí)正是希望州內鐵路等基礎設施的收入可以貼補地鐵系統的支出。這在當時(shí)紐約市慘不忍睹的經(jīng)濟條件下，實(shí)在是最佳解決方案了。這樣一來(lái)，紐約州政府便接管了紐約市的地鐵，成為了這條全美最大、最老的地下軌道網(wǎng)絡(luò )的運營(yíng)者。

　　4.制度矛盾

　　將地鐵系統從市政府移交給州政府進(jìn)行管理，雖然在經(jīng)濟層面解決了危機時(shí)期的一部分財政問(wèn)題，卻在制度層面為地鐵系統日后的發(fā)展埋下了禍根。隨著(zhù)紐約這座城市的經(jīng)濟回暖，地鐵使用人數逐年攀高并給這個(gè)老舊且龐大的地鐵系統提出了嚴峻的挑戰。

　　設施的維護、更新和改造，都需要非常大筆的投資。然而，近幾年來(lái)，紐約市長(cháng)和紐約州長(cháng)每年都要針對地鐵的投資問(wèn)題“撕逼”好幾輪。在2017年的喊話(huà)中，州長(cháng)認為：地鐵網(wǎng)絡(luò )既然全部落在紐約市區范圍內，市政府就應該給MTA出更多的錢(qián)來(lái)更新地鐵設施。市長(cháng)則認為：市政府每年向MTA支付的錢(qián)超過(guò)了100億美元（包括所有的地鐵票收入），市政府的貢獻相當于MTA每年運營(yíng)支出的70%還要多，州政府作為MTA的掌控者，應該承擔更新地鐵系統的額外投資。

　　紐約市長(cháng)和州長(cháng)針對地鐵投資的拉鋸戰，正是一個(gè)經(jīng)典的委托 – 代理問(wèn)題（Principal – Agent Problem）。委托 – 代理問(wèn)題是政治經(jīng)濟學(xué)中一個(gè)最基礎的模型：委托人因為效率和分工等原因，將原本自己該做的事情轉交給代理人去做；然而，如果代理人有著(zhù)自己其他的目的，他便有可能背著(zhù)委托人用其資源去滿(mǎn)足代理人自身的利益，而不是去做好委托人一開(kāi)始交代給他的事。委托人和代理人之間的信息不對稱(chēng)，尤其加重了這種目標不一致所帶來(lái)的風(fēng)險。

　　在紐約地鐵系統的運營(yíng)這件事上，市政府是委托人，他在自身財政周轉不靈的時(shí)候，將任務(wù)轉交給了州政府這個(gè)代理人，希望州政府能用自身更廣泛的交通系統收入來(lái)源，來(lái)解決地鐵系統的運營(yíng)問(wèn)題。

　　可是，州政府也有著(zhù)自己的“小算盤(pán)”——紐約州是個(gè)大州，州政府面對的選民不僅僅是紐約市的居民而已，它更重要的目的是要滿(mǎn)足整個(gè)州的大部分城市的需求。如果州政府“偏心”為紐約市地鐵進(jìn)行大筆的撥款，紐約州其他地方的人便會(huì )不高興。雖然紐約市人口眾多，但紐約州畢竟還有50%以上的居民住在其他城市，如果紐約州長(cháng)僅僅只照顧紐約市的需求，是不一定可以贏(yíng)得了州內選舉的。如此一來(lái)，州政府和市政府不同的政治目標，導致了兩者之間難以形成融洽的代理合作關(guān)系?，F在的市政府和州政府并不是都沒(méi)有錢(qián)，而是雙方一開(kāi)始定下的代理機制反而最終使得兩者都不愿意多出錢(qián)。

　　所以說(shuō)，1960及70年代的經(jīng)濟下行和政府借貸條件過(guò)松等因素導致了紐約市的一場(chǎng)財政危機。市政府為了平安度過(guò)這場(chǎng)危機，將地鐵系統轉交給了州政府進(jìn)行管理和運營(yíng)。然而，市政府和州政府畢竟政治動(dòng)機并不完全一致，州政府本就無(wú)法“忠心耿耿”地為市政府服務(wù)，委托 – 代理問(wèn)題難以避免。這樣一來(lái)，市長(cháng)和州長(cháng)便針對地鐵系統的投資問(wèn)題爭論不止，年久失修的紐約地鐵得不到更多的資金，也就因此變得越來(lái)越臟，晚點(diǎn)次數越來(lái)越多。

　　5.最后，稍微談?wù)劵A設施投資

　　基礎設施的建設和運營(yíng)從來(lái)都不僅僅是個(gè)技術(shù)問(wèn)題。

　　紐約地鐵背后的故事表明，城市基建的狀況如何甚至都不僅僅是“有沒(méi)有錢(qián)”的問(wèn)題，而是多方協(xié)作機制的問(wèn)題。紐約的州政府和市政府并不是都沒(méi)有資金，而是兩者一開(kāi)始建立的合作關(guān)系反而由于委托 – 代理問(wèn)題而使得雙方的合作最終出現摩擦，造成了1+1=0的尷尬局面。

　　人與人、組織與組織之間簽訂條約、制定最初的合作框架并不難，但是多方之間動(dòng)機不一致、信息不對稱(chēng)等問(wèn)題，卻可能最終使得合作關(guān)系無(wú)法有效落實(shí)。這正是廣義的制度問(wèn)題?；A設施的資金需求量大、受惠群體范圍廣、涉及組織多，這類(lèi)資產(chǎn)的建設尤其容易出現制度層面的矛盾和死結。在任何國家、任何政治體制以及任一經(jīng)濟發(fā)展階段，多方合作都是可能存在隱患的。

　　城市建設和運營(yíng)的根本，是找到有效的方法使得目的和動(dòng)機不同的人向著(zhù)同一方向前進(jìn)。在紐約，州政府直接管理市政設施算是這座城市的“奇葩”之處。但其實(shí)，國內外其他城市的建設和發(fā)展也常會(huì )遇到各級政府、開(kāi)發(fā)商以及社會(huì )組織間的相互合作以及其中的各種阻力和摩擦。當我們在看待地鐵老舊等基礎設施問(wèn)題時(shí)，我們到底該討論些什么呢？