現代化的國家治理，既要按產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域實(shí)行自上而下的縱向治理，也要有不同空間單元的空間治理。黨的十八屆五中全會(huì )提出，以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績(jì)效考核等構成的空間治理體系。這是中央首次明確提出空間治理。

　　全國主體功能區規劃確定的城市化地區、農產(chǎn)品主產(chǎn)區、重點(diǎn)生態(tài)功能區以及國家公園、自然保護區的功能不同，治理思路和重點(diǎn)也應該不同，不能簡(jiǎn)單應用同一政策?？v向的自上而下的治理要求，如環(huán)境治理、生態(tài)保護、地方政府隱性債務(wù)化解、金融風(fēng)險防范、棚戶(hù)區改造、僵尸企業(yè)處置等都是正確的，但不同地區情況不同，不能也不應該采取完全相同的治理方式與方法。

　　空間治理不同于現有的對地方事務(wù)的自上而下的管理，而是在國家基本制度和大政方針的基礎上，根據不同空間的主體功能定位，實(shí)現人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡以及各項工作精準落地的治理模式。

　　空間治理要尋求

　　可持續的、均衡的發(fā)展

　　要實(shí)現空間發(fā)展，就要在一定的空間內，實(shí)現經(jīng)濟發(fā)展、人的全面發(fā)展、可持續發(fā)展三個(gè)發(fā)展的均衡。

　　不同空間，三個(gè)發(fā)展的內容和強度是不一樣的，比如北京可以強調經(jīng)濟發(fā)展，三江源地區則應該強調生態(tài)環(huán)境保護。一個(gè)空間里面，既要有財富增加，又能公平惠及所有人，還能保持自然再生?？臻g發(fā)展是生態(tài)文明意義上的發(fā)展，生態(tài)文明是一種新的文明境界和社會(huì )形態(tài)。要用生態(tài)文明的元素改造工業(yè)文明，為人類(lèi)社會(huì )最終走向生態(tài)文明作出我們這一代人的努力?？臻g發(fā)展的空間尺度可大可小，大的如長(cháng)三角地區，小的可以到一個(gè)城市、一個(gè)縣、一個(gè)區。

　　為什么要提空間發(fā)展？主要是因為目前我國存在著(zhù)空間發(fā)展的“四大結構失衡”：

　　一是經(jīng)濟與人口失衡。部分城市內，一些群體消費力有限，消費力有限就制約了生產(chǎn)能力擴張。這不僅涉及空間失衡問(wèn)題，同時(shí)還涉及未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題。

　　二是財力與人口失衡?，F在各國人均財富支出差距比較大，意味著(zhù)公共服務(wù)、基礎設施、生活水平差距是很大的。

　　三是土地與人口失衡。具體表現為城鄉之間，人口在向城市集中，但農村建設用地卻難以進(jìn)入城市，帶來(lái)農村宅基地閑置和城市居住用地短缺；城市之間，一二三線(xiàn)城市土地配置與人口流動(dòng)配置不合理，一線(xiàn)城市居住用地少，地價(jià)過(guò)高、房?jì)r(jià)過(guò)高，部分三四線(xiàn)城市人口流出，而居住用地仍在增加。

　　四是經(jīng)濟人口與資源環(huán)境失衡。過(guò)去城市規劃是按照行政區，而不是按照城市群或者經(jīng)濟區來(lái)推動(dòng)城市化。在這種思路下，城市行政區就會(huì )攤大餅，造成功能集中于主城區，開(kāi)發(fā)強度過(guò)高，生態(tài)空間銳減，污染嚴重。

　　此外，還要顧及空間的均衡性，即人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境如何在一個(gè)空間實(shí)現均衡。在我國部分城市內，空間發(fā)展還不是很均衡，而這種不均衡造成的各地區之間經(jīng)濟發(fā)展的分化，可以通過(guò)改革來(lái)解決問(wèn)題。

　　空間治理

　　要解決空間失衡問(wèn)題

　　空間治理的對象，就是空間發(fā)展，就是協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展、人的發(fā)展、可持續發(fā)展，解決空間失衡問(wèn)題。同時(shí)，空間治理并不是一個(gè)單純的生態(tài)環(huán)境治理。黨的十八屆五中全會(huì )把空間治理寫(xiě)進(jìn)了生態(tài)文明建設，而生態(tài)文明不僅僅指生態(tài)保護問(wèn)題，更多講的是要把生態(tài)文明的理念和原則貫穿到經(jīng)濟建設、政治建設、社會(huì )建設、文化建設的各個(gè)方面和現代化治理的各個(gè)環(huán)節。

　　空間治理的單元，可以從不同角度去看，比如單從社會(huì )治理來(lái)看主要是行政區單元；從空間發(fā)展來(lái)看，主要是主體功能區單元，這個(gè)單元可能很大，也可能就是一個(gè)自然保護區；從生態(tài)環(huán)境治理本身來(lái)看，主要是自然生態(tài)系統和環(huán)境流域單元或空域單元。

　　空間治理的目的，是實(shí)現經(jīng)濟、人口、資源環(huán)境的空間均衡，同時(shí)經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境優(yōu)良、民生改善，社會(huì )公平。

　　推動(dòng)空間高質(zhì)量治理

　　高質(zhì)量發(fā)展，既要有產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量，也要有空間的高質(zhì)量。

　　空間治理途徑或任務(wù)有以下幾點(diǎn)。

　　第一是要推進(jìn)形成主體功能區。主體功能區從2005年“十一五”規劃建議提出來(lái)后，逐漸形成了全國主體功能區規劃，并進(jìn)一步上升到戰略和制度。目前，這個(gè)制度正在落實(shí)，各地區也在嚴格按照主體功能區定位來(lái)推動(dòng)發(fā)展。

　　第二是各地區都要重視提供生態(tài)產(chǎn)品。過(guò)去講工業(yè)、農業(yè)，并沒(méi)有重視提供生態(tài)產(chǎn)品。各類(lèi)主體功能區，包括城市化地區，應該充分重視提供生態(tài)產(chǎn)品，同時(shí)要大幅度降低開(kāi)發(fā)強度，把更多的空間留給綠地。也就是在發(fā)展經(jīng)濟的同時(shí)要重視保護和修復生態(tài)環(huán)境，增強生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。

　　第三是優(yōu)化空間結構。主要指實(shí)行用途管制，對基本農田、生態(tài)空間的占用進(jìn)行管制；建立開(kāi)發(fā)許可權制度，同步鼓勵生態(tài)修復、耕地復墾、實(shí)現開(kāi)發(fā)權交易；優(yōu)化城市、農業(yè)、生態(tài)空間結構；優(yōu)化工業(yè)、居住、公共服務(wù)、基礎設施的空間結構。

　　第四是編制實(shí)施空間規劃?？臻g規劃是以空間發(fā)展為對象的規劃，是空間發(fā)展的指南，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)和約束開(kāi)發(fā)行為的第二準則。

　　第五是統籌生態(tài)環(huán)境治理。首先要建立生態(tài)環(huán)境治理的空間單元，比如四川盆地的空間治理、大氣治理要建立在什么樣的空間單元基礎上，包不包括重慶和其他西部地區，還是就在成都行政區范圍之內？還有各地區都面臨的水的共治問(wèn)題，如水資源、水環(huán)境怎么統籌治理的問(wèn)題等。

　　第六是基礎設施互聯(lián)互通。目前，我國在城市規劃建設中，一小時(shí)經(jīng)濟圈建了不少，但是經(jīng)濟圈內部軟件差距還非常大，需要重點(diǎn)建設基礎設施。

　　第七是統籌使用財政轉移支付。第八是實(shí)行差異化考核評價(jià)。第九是組建協(xié)調辦公室，對跨行政區的空間治理要有專(zhuān)門(mén)的機構。

　?。ㄗ髡呦等珖f(xié)常委、經(jīng)濟委員會(huì )副主任，中央財經(jīng)委員會(huì )辦公室原副主任。本文根據其在第十四屆“清華大學(xué)公共管理高層論壇：高質(zhì)量發(fā)展與現代治理體系”上發(fā)言整理。）