伴隨著(zhù)城市化進(jìn)程，中國的城市發(fā)展除了顯而易見(jiàn)的新城新區建設成就之外，還包含已建成區的改造更新，以及歷史文化城區傳統風(fēng)貌的保護與傳承，是整體、綜合的城市發(fā)展新陳代謝過(guò)程。

　　存量更新成為城市建設主要形式

　　國內的城市更新實(shí)踐以及理論研究主要源于改革開(kāi)放后城市建設與規劃中涉及的“舊城改造”工作。當前，建筑質(zhì)量較差、市政基礎設施和公共服務(wù)設施較匱乏的老城區，既有城市建設遺留下的各種歷史問(wèn)題，也有快速城市化中建造標準低的現實(shí)問(wèn)題，同時(shí)還必須考慮歷史風(fēng)貌保護與市場(chǎng)開(kāi)發(fā)利益矛盾的難題。在此背景下，學(xué)術(shù)界提出“新陳代謝”“有機更新”等理論，形成了城市更新以小規模、漸進(jìn)式為主導，多種方式并存的基調。

　　隨著(zhù)城市化速度的逐步放緩，存量建成地區的更新發(fā)展成為城市建設的主要形式。一方面，城市更新的形式不再僅是簡(jiǎn)單的“拆除重建”，也包含了歷史街區活化、環(huán)境綜合整治、建筑功能改變等多樣性的更新活動(dòng)。城市更新不僅是經(jīng)濟性的開(kāi)發(fā)行為，更成為一種更具社會(huì )性的空間現象。另一方面，城市更新的主體不再僅是政府與開(kāi)發(fā)商的協(xié)作，業(yè)主、公眾與社會(huì )組織等力量越來(lái)越多地參與其中，多元主體共同推進(jìn)城市更新過(guò)程。城市居民日益增長(cháng)的文化、社會(huì )、生態(tài)等方面的需求也促使城市更新更加注重城市的內在價(jià)值，由經(jīng)濟利益單一導向逐漸轉向經(jīng)濟、社會(huì )、文化等多元價(jià)值并重的導向。

　　歷史文化保護優(yōu)先應是城市更新基本原則

　　城市更新工作針對的是出現各類(lèi)問(wèn)題的城市已建成地區。從問(wèn)題剖析角度看，大量城市建成區出現老化現象，是有經(jīng)濟與社會(huì )兩方面原因的。

　　經(jīng)濟方面，城市中很多成熟區位的建成地區，尤其是舊城中心區，其區位價(jià)值由于環(huán)境老化、公共設施不足等原因難以實(shí)現市場(chǎng)效率，低租金進(jìn)一步引發(fā)低效業(yè)態(tài)的惡性循環(huán)，導致建成環(huán)境進(jìn)一步老化。某些地區即使商業(yè)人氣與租房市場(chǎng)旺，但業(yè)主收取租金后往往不會(huì )投入到物業(yè)品質(zhì)維護和提升上，這也導致建成環(huán)境缺乏資金投入而進(jìn)一步老化。所以，這些舊城區要么被高強度地物質(zhì)性置換，要么因低品質(zhì)而持續惡化。

　　社會(huì )方面，隨著(zhù)商品房的大量建設以及房改之后單位社區的逐漸解體，當前城市建成區的社會(huì )、經(jīng)濟狀態(tài)日益與住房產(chǎn)權的固化相關(guān)，社區原來(lái)溫馨和睦的鄰里關(guān)系逐漸淡化。新的社會(huì )關(guān)系以及空間格局也逐漸確定。但是，大多數城市更新工作仍然表現為再開(kāi)發(fā)形式的推倒重建，采取盡可能增加更多新開(kāi)發(fā)量的規劃決策，而對于城市更新地區已有的社會(huì )、經(jīng)濟、文化等特點(diǎn)考慮較少，對此有必要進(jìn)行深刻的反思。

　　認識問(wèn)題后，就要有相應的目標設定。當前，城市更新是以城市建成環(huán)境為對象，通過(guò)政策和實(shí)踐來(lái)修補和解決城市問(wèn)題，整合、引導城市建成環(huán)境活化提升，實(shí)現城市社會(huì )、經(jīng)濟、文化以及物質(zhì)環(huán)境等多方面可持續發(fā)展的目標體系。

　　首先，城市更新應設定社會(huì )更新、進(jìn)步的目標，更新前后地區社會(huì )關(guān)系以及社會(huì )狀態(tài)的變化應該成為城市更新的先決議題，包括尊重社區居民、業(yè)主、租戶(hù)等人群的更新意愿，社區的收入水平、公共服務(wù)水平以及治理水平是否得以提升等，應該成為城市更新決策必須考慮的社會(huì )目標。

　　其次，城市更新決策的經(jīng)濟目標應該建立在尊重現有權屬人經(jīng)濟收入不降低的前提下，結合更新區位引入合適的業(yè)態(tài)，通過(guò)政府協(xié)調城市公共利益、社區既有利益與相關(guān)開(kāi)發(fā)主體的利益，以實(shí)現共建共治共享為衡量標準。

　　第三，城市更新應該設定清晰的文化目標，建成環(huán)境包含的文化屬性代表著(zhù)獨具特色的城市文化，是城市的魅力所在。城市更新中傳統文化傳承與現代文化引入的關(guān)系、原居民社會(huì )與場(chǎng)所情境的關(guān)系處理尤為重要。對于歷史文化街區的城市更新，歷史文化保護優(yōu)先也將成為城市更新的基本原則。

　　最后，城市更新的物質(zhì)目標應該是空間環(huán)境品質(zhì)的優(yōu)化提升。城市更新過(guò)程中不能通過(guò)壓縮、減少公共空間來(lái)追求開(kāi)發(fā)增量，而應該以容納更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為宗旨，通過(guò)改善公共環(huán)境、道路交通、市政設施等手段，提供更高品質(zhì)的空間環(huán)境來(lái)滿(mǎn)足城市高質(zhì)量發(fā)展的要求。

　　城市更新決策應重視制度創(chuàng )新

　　城市更新不同于以往建設新城新區為主要形式的城市開(kāi)發(fā)建設，主要是對建成環(huán)境從空間形態(tài)、功能組織以及設施配置等方面進(jìn)行優(yōu)化，并協(xié)調各種既有的社會(huì )關(guān)系以獲得更好的環(huán)境品質(zhì)。城市更新一般需要新的資源注入，必然涉及對既有利益進(jìn)行復雜的重組和再分配。為了避免利益重組的過(guò)程中出現難以協(xié)調的局面，在城市更新決策過(guò)程中應該重視制度創(chuàng )新，并以實(shí)現經(jīng)濟、社會(huì )、文化、物質(zhì)環(huán)境目標并重的結果最優(yōu)為導向。

　　首先，需要通過(guò)制度創(chuàng )新來(lái)明確城市更新的基本職責是維育建成環(huán)境，拓展職責是協(xié)調城市再開(kāi)發(fā)。相應基本職責，城市更新工作應該能夠對城市中的物質(zhì)性老化有所作為，包括相關(guān)責權利的設定和規范，如公共領(lǐng)域的公共環(huán)境和公共服務(wù)設施的高品質(zhì)維護、歷史文化遺產(chǎn)的精細化保護；私人領(lǐng)域的建筑加固、修繕、功能置換升級；社區層面的環(huán)境維護、設施更新等，涉及責任主體設定、資金安排統籌等一系列制度建設，確保建成環(huán)境始終以高品質(zhì)承載居民美好生活。相應拓展職責，城市更新工作應該對物質(zhì)老化嚴重的建成地區積極作為，以合適的地區再開(kāi)發(fā)為手段，引入優(yōu)質(zhì)資源，制定符合社會(huì )、經(jīng)濟、文化發(fā)展目標的更新改造方案，促成政府、社區與市場(chǎng)的共建共治共享，并克服其對外部周邊地區的負效應，涉及聯(lián)合開(kāi)發(fā)、社區規劃等一系列制度支持，確保建成環(huán)境在更新中激發(fā)城市活力，承載城市創(chuàng )新。

　　其次，城市更新是一項社會(huì )過(guò)程屬性顯著(zhù)的公共管理行為，需要建立有效的社會(huì )協(xié)同平臺，作為城市更新成為新時(shí)代城市建設新常態(tài)的積極應對。制度建設方面，一是設定城市更新中各類(lèi)項目或建設行為的行政許可權，以及相應公共資金的配套投入等。二是搭建政務(wù)服務(wù)、專(zhuān)業(yè)服務(wù)和社會(huì )參與相融合的平臺，增強市民的責任感和歸屬感，協(xié)助業(yè)主采取共商共治的集合行動(dòng)，開(kāi)展基于共同締造的更新方案設計和利益協(xié)調，注重地區活力和環(huán)境品質(zhì)的提升以及發(fā)展利益的共享。比如，廣州已經(jīng)積累了從“三舊”改造到城市更新的制度及實(shí)施經(jīng)驗，各類(lèi)城市建成區的更新已經(jīng)初步探索了適應性的策略。新時(shí)代城市更新工作應該以持續深化改革的創(chuàng )新精神，更加包容、更多共享，朝著(zhù)老城市新活力的總體目標前進(jìn)。

　　總的來(lái)說(shuō)，城市更新強調建成環(huán)境改善的同時(shí)，應不減損原有權利主體的權益，注重公平，倡導社會(huì )認同，并不斷實(shí)現社區共同體自我更新和可持續發(fā)展的社會(huì )進(jìn)步。這既是一個(gè)深刻的社會(huì )培育過(guò)程，也是一個(gè)系統的城市治理能力提升過(guò)程。城市更新是對一座城市發(fā)展能力的全面挑戰，也是對一座城市創(chuàng )新能力的綜合考驗，反映城市的內在價(jià)值，可見(jiàn)于城市的日常生活，是一個(gè)利益協(xié)調、格局重構、協(xié)同創(chuàng )新、持續優(yōu)化的經(jīng)濟、社會(huì )進(jìn)程。

　?。ㄗ髡呦等A南理工大學(xué)建筑學(xué)院副院長(cháng)，粵港澳大灣區規劃創(chuàng )新研究中心主任）