近日，第一屆國家公園論壇召開(kāi)。當前，隨著(zhù)改革不斷深入，自然資源所有權分配成為實(shí)踐難題。開(kāi)展對國家公園自然資源所有權問(wèn)題的探討，不僅在實(shí)踐層面具備先行先試的條件，也有利于解決國家公園體制試點(diǎn)和改革過(guò)程中遇到的自然資源所有權分配難題。

　　國家公園自然資源特征

　　目前，我國已開(kāi)展10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)，分別為三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農架、福建武夷山、浙江錢(qián)江源、湖南南山、云南普達措和海南熱帶雨林國家公園體制試點(diǎn)。國家公園堅持生態(tài)保護第一的理念，自然資源的開(kāi)發(fā)和利用受到嚴格制約，突出表現出以下3方面特征。

　　一是國家代表性。主要體現在具有國家象征、屬于重要的自然生態(tài)系統、國民認同度高等3方面。例如，三江源國家公園是我國長(cháng)江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，具有國家象征意義，同時(shí)區域內發(fā)育和保持著(zhù)世界上原始、大面積的高寒生態(tài)系統。

　　二是公益性和公共性。從價(jià)值屬性看，國家公園自然資源更加強調生態(tài)保護和公眾享受，與空氣資源類(lèi)似，具有公益性和公共性特征。同時(shí)，國家公園自然資源具有非排他性和非競爭性，因此具有公共性特征。

　　三是弱經(jīng)濟性。弱經(jīng)濟性是指國家公園自然資源很難大范圍轉化為自然資源資產(chǎn)。國家公園范圍內的礦產(chǎn)資源等經(jīng)濟性自然資源不能被開(kāi)發(fā)或利用，不能轉化為自然資源資產(chǎn)。國家公園提倡設立生態(tài)管護公益崗位，吸收當地居民參與國家公園和自然環(huán)境教育，但是此類(lèi)活動(dòng)只能在小范圍進(jìn)行，其收益是由住宿、餐飲、向導等費用構成，并未對自然資源進(jìn)行直接人力介入，是一種特殊形態(tài)的自然資源資產(chǎn)。因此，筆者認為國家公園自然資源具有弱經(jīng)濟性特征。

　　國家公園自然資源所有權性質(zhì)

　　國家公園自然資源所有權具有公權性特征?！督夜珗@體制總體方案總體方案》指出“以實(shí)現國家所有、全民共享、世代傳承為目標”，表明國家公園自然資源具有公益性特征。這實(shí)際上也是對《憲法》第九條的重申，即國家在憲法上的所有權，也就是公權。目前我國國家公園試點(diǎn)區的自然資源有部分屬于集體所有，如《武夷山國家公園條例（試行）》規定，武夷山國家公園應當適度、逐步提高國有自然資源的比例，國家公園內屬于集體所有的土地以及地上各類(lèi)自然資源，確因保護需要的可以依法征收或者通過(guò)租賃、置換等方式進(jìn)行用途管制。但是，其中“國有自然資源”是指確權登記后的自然資源，是國家或集體在民法上的所有權，實(shí)質(zhì)也是自然資源國家所有憲法公權的具體體現。因此，筆者認為國家公園自然資源具有公權性特征。

　　國家公園自然資源資產(chǎn)所有權是物權。自然資源資產(chǎn)是自然資源經(jīng)過(guò)人力介入形成的可交易資源產(chǎn)品，且所有權主體和客體十分明確，具有強烈的排他性。所有權主體可以行使占有、使用、處分、收益的權利。例如，礦山企業(yè)依據《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》有償取得采礦權，開(kāi)采了礦產(chǎn)資源并對資源產(chǎn)品進(jìn)行了市場(chǎng)交易，形成自然資源資產(chǎn)。盡管?chē)夜珗@自然資源具有弱經(jīng)濟性，但就具體國家公園自然資源資產(chǎn)所有權而言，與普通自然資源資產(chǎn)無(wú)異。因此，筆者認為國家自然資源資產(chǎn)所有權是物權。國家公園自然景觀(guān)等自然資源，盡管具有很強的公共性和公益性，但出于生態(tài)保護考慮，需要限制有償使用或特許經(jīng)營(yíng)，應盡快推動(dòng)相關(guān)立法。

　　國家公園自然資源所有權“物權化”存在一定弊端。受自然資源所有權“物權化”影響，實(shí)踐中容易出現將自然資源所有權混淆等同于自然資源資產(chǎn)所有權的情況。自然資源所有權“物權化”存在一定弊端。“物權化”的本質(zhì)是開(kāi)發(fā)利用自然資源，追求最大化的經(jīng)濟價(jià)值，忽略了自然資源生態(tài)價(jià)值等公益性?xún)r(jià)值。然而，國家公園自然資源具有公共性、公益性、弱經(jīng)濟性特征，只有極少數自然資源在一定條件上可以轉化為自然資源資產(chǎn)。因此，國家公園自然資源所有權“物權化”只能調節部分自然資源，不利于國家公園自然資源的整體保護。

　　對國家公園自然資源管理的建議

　　通過(guò)上述分析，為有效解決國家公園自然資源所有權分配問(wèn)題，推動(dòng)國家自然資源資產(chǎn)管理體制和國家公園體制建立健全，筆者提出以下建議。

　　首先，明確國家公園自然資源有償使用和特許經(jīng)營(yíng)范圍。國家公園自然資源具有弱經(jīng)濟性，但為保障國家公園原住民的生存權和發(fā)展權，需要開(kāi)展少數自然資源的有償使用和特許經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)。目前，《三江源國家公園條例（試行）》等國家公園條例對自然資源的開(kāi)發(fā)利用做了禁止性規定，但未明確國家公園自然資源有償使用范圍。例如，水資源是否可以開(kāi)展有償使用、自然景觀(guān)生態(tài)體驗是否納入有償使用范圍等。

　　建議在自然資源立法或國家公園立法相關(guān)工作中，明確國家公園自然資源有償使用的主體、準入條件和具體范圍。建議國家公園原住民個(gè)人不納入自然資源有償使用主體，保護國家公園原住民草原承包經(jīng)營(yíng)權、林地承包經(jīng)營(yíng)權等民事權利，自然資源有償使用涉及以上權利的應依法給予補償。建議太陽(yáng)能、潮汐能等永久性自然資源不納入有償使用范圍，水資源等可再生自然資源有償使用應受到嚴格限制，明確自然資源有償使用的上限和下限，處理好生態(tài)保護與保障民生之間的關(guān)系。出于生態(tài)保護的角度考慮，建議礦產(chǎn)資源等不可再生資源的有償利用應予以明確禁止。

　　其次，完善人大監督機制。政府行使國家所有權是法律授予的重要職權，理應接受人大監督。但目前，對自然資源國家所有權行使的監督缺乏針對性、可操作性和執行性，且缺乏專(zhuān)門(mén)立法監督，容易讓自然資源國家所有權成為政府或個(gè)人謀取地方利益甚至個(gè)人利益的合法性外衣，導致自然資源被浪費或破壞，令自然資源國家所有權喪失原有之義。

　　人大監督是國家所有權制度的重要組成部分，針對自然資源國家所有權行使缺乏人大監督的情況，應通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法明確人大對政府行使自然資源國家所有權享有監督權，完善自然資源國家所有權制度。建議在立法中明確國家行使自然資源所有權應對人大負責，受人大監督。同時(shí)，對一些自然資源單行法做相應修改。建議制定自然資源資產(chǎn)人大監督法律或條例，規定自然資源資產(chǎn)所有權的人大監督問(wèn)題。