生態(tài)文明建設是關(guān)系中華民族永續發(fā)展的千年大計。2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì )第四次全體會(huì )議通過(guò)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)四中全會(huì )《決定》），提出“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”。要求“嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度”，落實(shí)生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。筆者在認真學(xué)習四中全會(huì )《決定》精神的基礎上，結合對生態(tài)補償政策的長(cháng)期跟蹤研究，就落實(shí)生態(tài)補償制度、探索中國特色生態(tài)補償制度體系提出若干建議。

　　生態(tài)補償是以保護生態(tài)環(huán)境，可持續利用生態(tài)系統服務(wù)，促進(jìn)人與自然和諧共生為目的，根據生態(tài)系統服務(wù)價(jià)值、生態(tài)環(huán)境保護成本、發(fā)展機會(huì )成本，綜合運用政府和市場(chǎng)手段，調節生態(tài)環(huán)境保護各利益相關(guān)方之間關(guān)系的制度安排。健全和完善生態(tài)補償機制，有利于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，有利于增強優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和可持續供給，有利于保障資源可持續利用，有利于促進(jìn)生態(tài)優(yōu)勢持續轉化為發(fā)展優(yōu)勢，實(shí)現不同地區、不同利益群體的和諧發(fā)展。由此可見(jiàn)，生態(tài)補償不僅僅是一種環(huán)境經(jīng)濟手段，也是社會(huì )發(fā)展的調節手段。

　　黨中央歷來(lái)高度重視生態(tài)補償機制建設。2005年，黨的十六屆五中全會(huì )首次提出要按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護、誰(shuí)受益誰(shuí)補償”的原則，加快建立生態(tài)補償機制。黨的十七大將生態(tài)補償機制上升為制度要求，強調建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制。黨的十八大將生態(tài)補償制度作為建設生態(tài)文明的重要保障，提出要建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現生態(tài)價(jià)值和代際補償的資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。黨的十八屆三中、四中和五中全會(huì )進(jìn)一步深化對生態(tài)補償機制的要求。黨的十九大提出要建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補償機制。習近平總書(shū)記多次對健全生態(tài)補償機制提出明確要求。黨的十九屆四中全會(huì )進(jìn)一步要求“落實(shí)生態(tài)補償制度”。十三屆全國政協(xié)第31次雙周協(xié)商座談會(huì )專(zhuān)門(mén)圍繞“建立生態(tài)補償機制中存在的問(wèn)題和建議”協(xié)商議政?？梢哉f(shuō)，生態(tài)補償制度已經(jīng)被提高到一個(gè)前所未有的高度，完善和健全生態(tài)補償制度體系迎來(lái)了千載難逢的歷史機遇。

　　國務(wù)院有關(guān)部門(mén)扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)補償政策落地。在有關(guān)部委的積極推動(dòng)下，《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見(jiàn)》《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見(jiàn)》《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護補償機制行動(dòng)計劃》《關(guān)于建立健全長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長(cháng)效機制的指導意見(jiàn)》《生態(tài)綜合補償試點(diǎn)方案》等重要政策文件密集出臺。各地嚴格落實(shí)國家生態(tài)補償政策，根據本省實(shí)際積極探索創(chuàng )新生態(tài)補償實(shí)踐模式，具有中國特色的生態(tài)補償制度格局日益清晰。

　　當前生態(tài)補償政策實(shí)踐呈現“三多”特征。一是多個(gè)領(lǐng)域生態(tài)補償齊頭并進(jìn)。森林、草原、濕地、海洋、耕地、流域、礦山環(huán)境治理與生態(tài)修復等七大領(lǐng)域和限制開(kāi)發(fā)區域、禁止開(kāi)發(fā)區域兩大重點(diǎn)區域生態(tài)補償正在扎實(shí)推進(jìn)。生態(tài)補償資金投入連年遞增。據統計，2019年，我國生態(tài)補償財政資金投入已近2000億元，森林生態(tài)效益補償實(shí)現國家級生態(tài)公益林全覆蓋，草原生態(tài)保護補助獎勵政策覆蓋內蒙古、西藏、新疆等13個(gè)主要草原牧區?。ㄗ灾螀^），享受?chē)抑攸c(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付縣域數量已達819個(gè)。

　　二是多個(gè)跨省流域開(kāi)展橫向生態(tài)補償深入試點(diǎn)。在全國首個(gè)跨省新安江流域水環(huán)境補償試點(diǎn)取得豐富經(jīng)驗的基礎上，九洲江、汀江—韓江、東江、引灤入津、赤水河、密云水庫上游潮白河以及長(cháng)江經(jīng)濟帶等多個(gè)跨省流域上下游橫向生態(tài)補償試點(diǎn)深入推進(jìn)，流域水環(huán)境質(zhì)量得到持續改善。例如九洲江流域重點(diǎn)整治畜禽養殖污染，出境斷面水質(zhì)總體好轉；引灤入津流域集中解決潘大水庫網(wǎng)箱養殖歷史難題。

　　三是多種類(lèi)型補償方式不斷發(fā)展。國家和地方都在積極探索市場(chǎng)化多元化生態(tài)補償機制，彌補政府財政補償資金的不足。如南水北調中線(xiàn)水源區積極開(kāi)展具有生態(tài)補償性質(zhì)的對口協(xié)作，浙江金華與磐安率先實(shí)踐異地開(kāi)發(fā)的補償模式，新安江流域引入社會(huì )資本參與生態(tài)補償項目，茅臺集團自2014年起計劃連續十年累計出資5億元參與赤水河流域水環(huán)境補償，三峽集團正在長(cháng)江大保護中發(fā)揮主體平臺作用并探索市場(chǎng)化補償路徑。

　　此外，北京、天津、上海、重慶、湖北和廣東等省較早開(kāi)展碳排放權交易試點(diǎn)，覆蓋了電力、鋼鐵、水泥等多個(gè)行業(yè)近3000家重點(diǎn)排放企業(yè)，全國有28個(gè)?。ㄊ?、區）開(kāi)展了排污權交易試點(diǎn)，通過(guò)市場(chǎng)手段減排污染物。

　　盡管生態(tài)補償機制建設已經(jīng)取得了可喜的進(jìn)展，但我們也要清醒地認識到，生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)補償機制建設與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同推進(jìn)并非朝夕之功，生態(tài)補償涉及面廣、利益關(guān)系復雜，機制的建立健全還受多方面因素影響，穩定長(cháng)效的生態(tài)補償制度體系尚未形成。

　　當前生態(tài)補償制度體系建設存在“四缺”。一是生態(tài)補償法律基礎欠缺，地方普遍反映生態(tài)補償的上位法不明確，急需國家層面出臺生態(tài)補償專(zhuān)門(mén)法律法規，生態(tài)補償立法進(jìn)程已經(jīng)明顯滯后于生態(tài)補償實(shí)踐；二是生態(tài)補償技術(shù)體系欠缺，目前尚缺乏相對統一完善的生態(tài)補償標準核算方法體系，各地在“補多少”上面存在較大爭議，地方反映補償政策精準化不夠；三是生態(tài)補償的長(cháng)效機制欠缺，單靠行政手段較難持續，自愿交易是未來(lái)建立生態(tài)補償長(cháng)效機制的重要補充；四是生態(tài)補償效益評估機制欠缺，難以量化生態(tài)補償政策發(fā)揮了多大作用，不利于健全完善制度體系。

　　結合黨的十九屆四中全會(huì )精神的學(xué)習，按照四中全會(huì )《決定》有關(guān)要求，深入貫徹新發(fā)展理念，就落實(shí)生態(tài)補償制度、探索中國特色生態(tài)補償制度體系提出五點(diǎn)建議。

　　一是落實(shí)責任，完善制度。各部門(mén)、各地方要有跳出生態(tài)補償看生態(tài)補償的勇氣和魄力，更要有跳出生態(tài)補償看高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展的格局。要從高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展對各部門(mén)實(shí)際要求出發(fā)，謀劃切實(shí)可行的生態(tài)補償政策目標。生態(tài)補償制度設計既要仰望星空，又要腳踏實(shí)地。有關(guān)各方要統籌做好生態(tài)補償前期謀劃，落實(shí)各受益主體權責，把生態(tài)補償作為有關(guān)部門(mén)落實(shí)生態(tài)文明制度建設的重要抓手，扎實(shí)推進(jìn)。

　　二是夯實(shí)基礎，加快立法。扎實(shí)推進(jìn)形式多樣的地方試點(diǎn)，不斷總結“為什么補，誰(shuí)補誰(shuí)，補多少，怎么補，補的效果如何”等方面的成功經(jīng)驗，不斷健全生態(tài)補償工作機制。通過(guò)立法，對生態(tài)補償的目的、原則、程序、途徑、標準等以及生態(tài)補償的主體、對象、范圍、方式、法律責任等方面做出詳細規定，固化生態(tài)補償成功模式和長(cháng)效機制，為各地深入實(shí)施生態(tài)補償提供法律依據。

　　三是增加投入，穩中求進(jìn)。根據國情和各地實(shí)際情況，按照事權與支出責任相匹配的原則，積極穩妥推進(jìn)已有生態(tài)補償政策落實(shí)，適度加大對森林、草原、濕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)生態(tài)功能區等生態(tài)補償投入力度，確保重要生態(tài)系統和生態(tài)功能重要區域生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力持續增強。

　　四是立足國情，探索前行。充分消化吸收國際先進(jìn)經(jīng)驗，遵循市場(chǎng)規律，堅持生態(tài)有價(jià)原則，探索適合中國國情的市場(chǎng)化生態(tài)補償路徑。各地根據資源稟賦和比較優(yōu)勢，把推進(jìn)市場(chǎng)化生態(tài)補償與推動(dòng)區域綠色發(fā)展深度融合。將生態(tài)治理項目與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目有機整合，把生態(tài)價(jià)值轉化成經(jīng)濟價(jià)值，促進(jìn)生態(tài)保護地區生態(tài)優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢，打通綠水青山向金山銀山轉化路徑。

　　五是生態(tài)共建，利益共享。充分總結新安江流域上下游橫向生態(tài)補償試點(diǎn)經(jīng)驗，以共同體理念不斷打造流域上下游橫向生態(tài)補償的升級版。遵循生態(tài)共建、利益共享的原則，推動(dòng)流域生態(tài)補償逐步從水里走向岸上，形成水岸統籌保護、上下游共享高質(zhì)量發(fā)展的大補償格局。省內跨界流域生態(tài)補償重在深入實(shí)踐生態(tài)綜合補償，跨省流域上下游重在形成命運共同體。以生態(tài)補償資金池的形式建立流域上下游生態(tài)保護共同體，以產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才等多元化市場(chǎng)化生態(tài)補償建立流域高質(zhì)量綠色發(fā)展共同體，推進(jìn)上下游之間形成有效的利益補償機制。

　　作者系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院生態(tài)環(huán)境補償研究中心主任、研究員