所謂城市韌性，是指面對突發(fā)社會(huì )危機時(shí)，城市作出迅速響應、較快適應、動(dòng)態(tài)反饋并維持發(fā)展的能力。近年來(lái)，由于極端天氣、自然災害、傳染病等突發(fā)事件頻頻發(fā)生，越來(lái)越多的城市開(kāi)始重視韌性城市建設?？v觀(guān)國際，紐約、倫敦、東京等國際大都市紛紛在城市遠景規劃中提出增強城市韌性的新發(fā)展理念。

　　此次新冠肺炎疫情的全球蔓延及其應對，也給城市韌性規劃提出了新的思考。

　　韌性城市的規劃內涵

　　韌性一詞最早應用于機械學(xué)、心理學(xué)、生態(tài)學(xué)等學(xué)科，后來(lái)被拓展至城市學(xué)與規劃學(xué)研究。城市韌性代表了城市系統面對未來(lái)不可預測、不確定的沖擊時(shí)的應對能力，涵蓋基礎設施韌性、經(jīng)濟韌性、社會(huì )韌性和制度韌性四個(gè)重要維度。美國北卡羅萊納大學(xué)城市與區域規劃學(xué)教授戈德沙爾克認為，韌性城市是可持續的物質(zhì)系統和人類(lèi)社區的結合體，物質(zhì)系統的合理規劃通過(guò)人類(lèi)社區建設而發(fā)揮作用。美國馬薩諸塞大學(xué)風(fēng)景園林與區域規劃系教授埃亨將具有以下五個(gè)特征的城市視為韌性城市：一是多功能性，功能單一的城市系統因缺乏內部聯(lián)系而相對脆弱；二是冗余度和模塊化，即城市內具有一定的重復和備用設施，在時(shí)間和空間上分散風(fēng)險；三是生態(tài)和社會(huì )多樣性；四是多尺度的網(wǎng)絡(luò )連結性，包括物質(zhì)系統的連結與人類(lèi)群體的協(xié)作；五是有適應能力的規劃設計。

航拍的美國紐約曼哈頓景色。新華社發(fā)

　　從規劃層面而言，韌性城市的理念與傳統規劃理論一脈相承。美國著(zhù)名城市規劃師雅各布在其經(jīng)典著(zhù)作《美國大城市的死與生》中就提出了城市功能混合、小街區和多樣性的重要性，這與韌性城市的基本特征相當契合。加州大學(xué)伯克利分校城市規劃學(xué)教授里特爾和韋伯在1973年就強調了不確定性對規劃設計的影響，這些傳統規劃思想也成了韌性城市理論發(fā)展的必要鋪墊。到二十世紀90年代末，韌性城市正式進(jìn)入規劃學(xué)科的視野，人們開(kāi)始在城市規劃中通過(guò)調整社會(huì )框架、提升基礎設施能力來(lái)預防未來(lái)沖擊。在增強城市韌性的策略性研究中，存在著(zhù)緩解和適應兩種價(jià)值取向的爭議。緩解側重于減少沖擊給城市系統帶來(lái)的損失，而適應則指明了通過(guò)適應沖擊來(lái)增強城市韌性的另一解決辦法。例如，面對全球變暖給人類(lèi)社會(huì )帶來(lái)的日益嚴峻的挑戰，許多大城市都在空間規劃中提出要綜合采取更嚴格的土地管理方式、減少能源使用量等措施，增強城市韌性以應對氣候變化的巨大沖擊?？梢哉f(shuō)，韌性城市為空間規劃提供了一個(gè)應對未來(lái)不可預測、不確定沖擊的新思路，能夠使得城市系統在面對突發(fā)干擾時(shí)受到的負面影響最小化。

　　國際大都市韌性城市發(fā)展規劃

　　伴隨著(zhù)氣候變化、地震災害、重大疫情等危機的頻頻發(fā)生，增強城市韌性成了許多城市應對突發(fā)沖擊的策略性選擇。紐約、倫敦、芝加哥、鹿特丹、東京等國際大都市不約而同地在空間規劃中增加韌性城市規劃細則，韌性城市已然成為這些國家大都市發(fā)展規劃中的重要內容。紐約的《一個(gè)強大而公正的紐約》、倫敦的《倫敦規劃》、東京的《創(chuàng )造未來(lái)——東京都長(cháng)期戰略報告》中均有多處關(guān)于增強韌性城市的發(fā)展舉措。

　　紐約作為世界聞名的國際大都市，擁有雄厚的經(jīng)濟實(shí)力，但也面臨著(zhù)收入不平衡日益加劇、居住成本持續升高、核心基礎設施不斷老化等城市問(wèn)題。為此，紐約市于2015年4月發(fā)布《一個(gè)強大而公正的紐約》城市發(fā)展規劃，規劃提出了四個(gè)具體的發(fā)展愿景，分別為增長(cháng)和繁榮的城市、公正和公平的城市、可持續的城市以及有韌性的城市，其中可持續與有韌性均體現了韌性城市建設的基本思想。這表明，紐約不僅致力于成為世界最有活力的經(jīng)濟體，也強調要正視21世紀日益嚴峻的氣候變化等潛在危機，計劃通過(guò)增強社區、社會(huì )和經(jīng)濟的韌性，使每條街區更加安全，建設最可持續的超大城市。
面對災難，城市如何保持韌性——國際大都市為韌性城市發(fā)展規劃鋪路

在日本東京淺草，部分行人戴口罩出行。新華社發(fā)

　　紐約規劃中提出了多項韌性城市建設舉措，這些措施涵蓋基礎設施韌性、經(jīng)濟韌性、社會(huì )韌性和制度韌性四個(gè)維度：第一，在基礎設施韌性方面，加強應急準備和規劃，調整區域基礎設施系統；強化海防線(xiàn)以應對全球變暖帶來(lái)的洪水和海平面上漲，為重要的沿海保護項目吸引新資金。第二，在經(jīng)濟韌性方面，重點(diǎn)監督建筑、電力、運輸和固體廢物四大關(guān)鍵行業(yè)的溫室氣體排放，以應對氣候變化。第三，在社會(huì )韌性方面，加強并完善社區組織，強調社區在應急行動(dòng)中的基礎性作用。第四，在制度韌性方面，調整政府部門(mén)應對洪水、氣候變化、空氣污染等突發(fā)事件的應急方案，完善專(zhuān)項計劃與相關(guān)制度設計。

　　倫敦的城市建設體現區域協(xié)作意識，倫敦市區與周邊區域共同構成大倫敦，以分工合作促進(jìn)城市區域發(fā)展。倫敦市于2015年3月發(fā)布《倫敦規劃》，以大倫敦為規劃對象，旨在到2036年建設成為頂級全球城市。規劃提出了六個(gè)具體的發(fā)展愿景，分別為有效應對經(jīng)濟和人口增長(cháng)挑戰的社會(huì )城市，國際競爭力強、成功的城市，擁有多樣化、強大保障和高可達性街區的城市，讓人愉悅的城市，低碳節能的世界級環(huán)保城市，所有人能輕松、安全、方便地找到工作機會(huì )和享受服務(wù)設施的城市?？梢钥闯?，規劃中所強調的積極應對經(jīng)濟、人口尤其氣候變化的挑戰，多樣化社區建設，以及低碳節能環(huán)保的理念，均體現了韌性城市的基本思想。

　　倫敦不僅致力于為個(gè)人和企業(yè)創(chuàng )造更多機會(huì )，提高環(huán)境標準和生活質(zhì)量，同時(shí)具有風(fēng)險防范意識，提出要引領(lǐng)世界應對21世紀的城市挑戰，特別是氣候變化所帶來(lái)的挑戰。倫敦規劃中提出了多項韌性城市建設舉措：第一，在基礎設施韌性方面，重點(diǎn)改善中小企業(yè)、社區與中心城區的基礎設施配套，增強內倫敦與外倫敦的聯(lián)結。第二，在經(jīng)濟韌性方面，嚴格執行二氧化碳減排制度，因地施策，對不同企業(yè)、建筑和區域設定差異化的減排目標。第三，在社會(huì )韌性方面，與市鎮、相關(guān)機構、志愿部門(mén)加強合作，實(shí)現醫療資源與保障性住房的最大化供給，關(guān)注特殊群體的公共服務(wù)水平。第四，在制度韌性方面，完善大倫敦區域的政府協(xié)調機制，推動(dòng)地方當局就英格蘭東部和東南部的安全可持續發(fā)展管理展開(kāi)充分協(xié)商。

　　東京地處環(huán)太平洋火山地震帶，地震海嘯等自然災害頻發(fā)。其狹長(cháng)的國土特征一定程度上限制了人口與經(jīng)濟活動(dòng)布局，容易受到突發(fā)災難的較大沖擊，因而韌性城市建設對于東京而言至關(guān)重要。東京于2014年12月發(fā)布《創(chuàng )造未來(lái)——東京都長(cháng)期戰略報告》，旨在到2030年建設成為世界一流大都市。規劃還提出了兩個(gè)具體的發(fā)展愿景，一是舉辦史上最佳奧運會(huì )和殘奧會(huì )，二是實(shí)現東京的可持續發(fā)展。為了保障奧運會(huì )賽事的順利召開(kāi)，東京制定了一系列防地震等自然災害、維護公共治安的應急預案，一定程度上增強了東京的城市韌性。雖然，由于新冠肺炎疫情影響，東京奧運會(huì )已延期，但相關(guān)基礎設施建設勢必還將繼續進(jìn)行。同時(shí)，可持續發(fā)展理念本就與韌性城市建設一脈相承，東京在應對環(huán)境問(wèn)題、氣候問(wèn)題時(shí)也強調提升城市的應急預案水平與危機響應能力。
面對災難，城市如何保持韌性——國際大都市為韌性城市發(fā)展規劃鋪路

英國倫敦，一名青年在英格蘭銀行大樓前玩滑板。新華社發(fā)

　　東京還提出到2030年要在社會(huì )福利、經(jīng)濟活力、城市基礎設施、藝術(shù)文化振興等方面超過(guò)倫敦、紐約、巴黎等城市。東京規劃中提出了多項韌性城市建設舉措：第一，在基礎設施韌性方面，完善主要公路、機場(chǎng)線(xiàn)等交通要道的道路設施建設，增強地區間的可達性。第二，在經(jīng)濟韌性方面，踐行低碳可持續的發(fā)展理念，規制生產(chǎn)企業(yè)減少能耗，鼓勵新能源的開(kāi)發(fā)和使用。第三，在社會(huì )韌性方面，提高建筑抗震抗災的等級，做好應對突發(fā)災害的應急預案與準備工作。第四，在制度韌性方面，政府履行好維護公共安全治安的職責，完善治安監控與安保志愿隊伍建設。

　　全球新冠肺炎疫情考驗韌性城市建設

　　本次新冠肺炎疫情的全球多點(diǎn)暴發(fā)給世界敲響了警鐘。當前，對于建立起包括能夠積極應對突發(fā)公共衛生事件在內的韌性城市比以往都更為緊迫。各國都意識到必須從本次疫情中有所反思，要加緊前瞻布局增強城市韌性，為應對未來(lái)的突發(fā)災害做更加充足的準備。

　　在基礎設施韌性建設方面，一要完善大城市與周邊地區的交通設施，加強區域內部聯(lián)系與城市韌性。二要增強城市基礎設施建設的冗余度與模塊化特征。為了應對未來(lái)的突發(fā)災害，在各項基礎設施建設中應保留一定的重復與備用設施，在時(shí)間和空間上分擔風(fēng)險。通過(guò)建設基站、封閉環(huán)衛倉等移動(dòng)公共設施模塊，能夠有效提高危機時(shí)期城市基礎設施再利用的韌性程度。

　　在經(jīng)濟韌性建設方面，堅持以低碳可持續的發(fā)展理念指導社會(huì )生產(chǎn)活動(dòng)，積極應對全球化與經(jīng)濟發(fā)展給社會(huì )環(huán)境帶來(lái)的巨大挑戰。一方面，鼓勵新能源的開(kāi)發(fā)和使用，推廣節能環(huán)保的綠色生產(chǎn)舉措。另一方面，規制生產(chǎn)企業(yè)和整個(gè)社會(huì )減少能源消耗，降低碳排放。與此同時(shí)，要以本次疫情為鑒，規劃重大突發(fā)危機給城市經(jīng)濟，特別商業(yè)經(jīng)濟造成較長(cháng)時(shí)期沖擊的彈性網(wǎng)絡(luò )和補償機制。

日本東京銀座，人們身著(zhù)傳統服裝參加潑水活動(dòng)。新華社發(fā)

　　在社會(huì )韌性建設方面，重視并加強基層社區建設，彌補社區管理短板。社區在危機應對中具有難以替代的基礎性作用。美國康奈爾大學(xué)城市和區域規劃系教授坎帕內拉以美國新奧爾良市的颶風(fēng)危機為例，研究發(fā)現韌性城市的形成實(shí)質(zhì)上依賴(lài)于足智多謀的社區力量。從我國本次應對新冠肺炎疫情的經(jīng)驗中也不難發(fā)現，社區成了疫情防控的基本作戰單元，也是極為重要的一環(huán)。社區的管理短板將直接影響疫情防控效果，一個(gè)社區的管理失效將很快影響到多個(gè)周邊社區。為此，各國城市都應當更加重視基層社區建設，及時(shí)完善社區設施與人員配置，為應對未來(lái)的突發(fā)災害做好基礎性準備工作。除了彌補社區自身的管理短板以外，也應積極完善社區與生活物資運輸的保障體系建設，以增強社區系統的韌性來(lái)實(shí)現城市韌性的強化。

　　在制度韌性建設方面，完善韌性城市相關(guān)規劃政策與制度設計，推動(dòng)制度落地實(shí)施，不僅要提出加強城市防災減災能力的目標，更需要在規則細則中就城市防災格局、廣域防災體系等措施作出明確的制度安排。在城市運行的各項制度設計中，所有的城市都應當以本次全球疫情為鑒，加快建設綜合應急體系，完善應急指揮救援系統、生命線(xiàn)應急保障系統、應急救災物資儲備系統等系統建設，切實(shí)提高城市應急救災水平。

　　作者：李國平 楊藝（北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長(cháng)兼首席專(zhuān)家、北京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生；本文系北京大學(xué)首都高端智庫和國家自然科學(xué)基金〔41671120〕成果）